- Učlanjen(a)
- 04.10.2009
- Poruka
- 5.207
Fakultet za državnu upravu i administraciju
Kolokvijum 1
Појам, материја, доношење и промена устава
Појам устава
Устав се одређује у материјалном и у формалном смислу. То је нормативни појам устава, који полази од тога да је устав скуп норми.
-Под уставом у материјалном смислу (у ширем смислу) подразумева се скуп норми (правила) којима се уређују основи друштвене организације у једној политичкој заједници, начин вршења државне власти у њој, као и границе државне власти. Устав обухвата норме којима се уређују односи између појединца и државе и између државних власти међусобно.
-Под уставом у формалном смислу (у ужем смислу) подразумева се формални, писани општи правни акт најјаче правне снаге.
Као шири појам, устав у материјалном смислу обухвата устав у формалном смислу. Поред писаног устава, уставна материја се уређује и законима и неким обичајним правилима који омогућавају прилагођавање устава променљивим друштвеним условима.
-Користи се и политички појам устава. У политичком смислу устав постоји кад је онемогућена субјективност, самовоља и злоупотреба носилаца државне власти. -Социолошки појам устава. Најпознатији представник таквог схватања устава је Фердинанд Ласал. Он разликује стварни од писаног устава. Стварни устави су реални, фактички односи сила који постоје у једном друштву. Ласал писани устав назива листом хартије.
Материја (садржина) устава
Устав се односи на 2 врсте питања. Прва група питања везује се за државну власт, а друга за друштво и његове припаднике, грађане. Обе групе питања чине уставну материју, садржину устава.
-Питања везана за државну власт обухвата различите начине формирања власти (избор , постављење), поделу власти на различите државне органе, односе између државних органа, акте које они доносе.
-Питања везана за друштво обухватају начела и установе путем којих се одвија економски и политички живот у друштву, као и повељу грађанских слобода и права. Ако се устав посматра у формалном смислу та повеља може бити у облику посебног писаног текста који има правну снагу устава, или претходити уставу у правом смислу речи, или може бити обухваћена нормативним текстом устава.
Шта чини уставну материју може се груписати у четири групе.
-Према првој групи схватања, материју устава чини организација и функционисање државних органа, као и границе државној власти које се успостављају људским слободама и правима.
-Према другој групи схватања, материја устава се везује за стварање права у једној земљи, општих правних норми, посебно закона.
-Према трећој групи схватања, материју устава чини подручје организације и рада политичких чинилаца и институција, тј.процес вршења власти. Материја устава своди се на односе између носилаца власти и оних над којима се врши власт.
-Четврто схватање материје устава истичу присталице политичког појма устава, устава као политичког процеса ограничења државне власти. Они сматрају да материју устава чини систем стварног ограничења политичке (државне) власти.
Доношење устава
Државна власт која доноси устав зове се уставотворна власт, док се државна власт која мења важећи устав зове ревизиона власт. Обе су подврсте законодавне (нормативне) власти. Данас се код већине устава не прави разлика између уставотворне и ревизионе власти, пошто се од стране истог органа и по истом поступку доноси нов и мења важећи устав. Ту спада и Устав РС од 2006. године. -Уставотворна власт је оригинерна и неограничена власт, пошто нема правила (норми) која постоје пре ње и која би је обавезивала. Уставотворна власт је власт која установљава нови уставни поредак.
-Ревизиона власт мења већ установљени уставни поредак, по чијем ревизионом поступку и поступа.
Процедура доношења новог устава треба да буде таква да поштује стабилност важећег уставног поретка и да омогући прилагођавање устава, без претераних тешкоћа, друштвеним променама, у случајевима када је то неопходно.
Промена (ревизија) устава
Власт промене важећег устава најчешће се додељује законодавцу. Када мења важећи устав он не поступа по обичном поступку, већ по посебном поступку, који је тежи од законодавног поступка. Промена изгласана у парламенту може постати коначна тек пошто буде потврђена од стране грађана на референдуму. Референдум у ревизионом поступку може бити обавезна фаза, без које нема промене устава. Што је случај са Уставом РС од 2006, јер се у њему наведене одредбе не могу променити без уставотворног референдума. Али референдум може у ревизионом поступку бити само могућност, устав се може променити и без референдума.
Промене важећег устава могуће су у два правна облика: у облику уставног закона о изменама и допунама устава и у облик амандмана на устав.
-Кад се промена устава врши у облику уставног закона о изменама и допунама првобитни текст устава није исти као што је раније био. То је, после уставног закона, нов текст.
-Кад се промена устава врши у облику уставних амандмана, у првобитни текст устава се не дира, он и после амандмана остаје исти онакав какав је био и пре њих. Уставни амандмани се додају на крају текста устава и заједно са првобитним уставом чине устав земље, саставни су део устава земље. Ако се амандманима неко питање из првобитног текста устава другачије регулише, важи као каснија одредба уставног амандмана. Решења која се уводе амандманима морају се уклапати у логику, принципе и институције уставног система успостављеног првобитним текстом устава. Њима се стари текст устава чини одређенијим и савременијим.
Промена устава у Републици Србији
Устав РС од 2006. припада врсти чврстих устава. То значи да се мења по сложенијем поступку од поступка по којем се доносе и мењају обични закони. Постоји забрана да се Устава мења за време ванредног и ратног стања. Поступак за промену Устава РС одвија се у две фазе, чврстина тог устава двоструко је гарантована-квалификованом посланичком већином и обавезним или факултативним уставним референдумом.
-Прва фаза ревизионог поступка је подношење и усвајање предлога за промену устава. У Републици Србији овлашћени подносиоци предлога за промену устав су: 1)најмање једна трећина укупног броја народних посланика; 2)преседник Републике; 3)Влада; 4)Најмање 150.000 бирача.
-Друга фаза је израда и усвајање акта о промени устава. Устав РС не каже ко припрема предлог акта о промени устава, а пословник Народне скупштине досад је одређивао да га припрема Одбор за уставна питања. Народна скупштина усваја акт о промени устава двотрећинском већином од укупног броја народних посланика и може одлучити да га грађани потврде на уставотворном референдуму (факултативни уставни референдум).
Структура, систематика и својства устава
Структура и систематика устава
После неписаног, обичајног устава, најчешћи облик устава једне земље јесте писани устав. Писани устав је правни акт, у њему преовлађује нормативни говор и начин изражавања. Састоји се од правних норми. Правне норме се формулишу у члановима или параграфима. У члану се уређује једно конкретно питање с подручја уставне материје на апстрактан и начелан начин. Ако се то питање уређује из различитих углова или се садржински рашчлањује, члан обухвата ставове. Сваки став је посебна норма. Члан у којем се нешто набраја (послови у надлежности државног органа, или политичко-територијалне јединице или начини уређивања једне појаве или једног односа) дели се на тачке. Тачка се од става разликује по томе што она следи после интерпункцијског знака две тачке, док став следи после тачке, као нов ред. Тачка никад не почиње, као став, великим словом, него малим словом. Испред тачке долази цртица (дивиз), као интерпункцијски знак.
Чланови се по тематској сродности групишу у одељке или главе, као јединице систематизације устава. Члан уређује једно посебно питање, док одељак или глава обухватају чланове којима се уређују питања из истог подручја односа. Најкрупније јединице систематизације уставних норми су делови. Делови су најшира тематска подручја устава и они обухватају одељке или главе са њиховим члановима са тог тематског подручја. И делови имају посебне наслове. Сви делови су тематски хомогени осим првог дела, који најчешће носи наслов „Опште одредбе“ или „Основне одредбе“, који је тематски хетероген. Тај део устава обухвата норме којима се не уређује само једно питање него се установљавају и постављају начела целокупног уставног уређења и описују и обележавају спољни знаци државног бића. У Уставу РС од 2006. тај део се зове „Начела устава“. Делови нису обавезне јединице систематизације устава. Распоред и редослед делова, одељака и глава у уставу следи природу појединих подручја уставне материје која се уређује члановима, али с обзиром да ту нема строгих правила, често распоред уставних норми указује и на редослед значаја који устав придаје појединим деловима материје која је њиме обухваћена или на ранг институција које установљавају. Нормативни део устава започиње „Основним одредбама“ или „Општим одредбама“, а завршава се нормама о ревизионом поступку, тј. о промени устава.
У уставу постоји део који претходи наслову устава (није саставни део устава) или следи испод наслова устава, а претходи нормама устава (саставни је део устава). Тај део се назива преамбула. Преамбула је предговор за устав, увод у устав. Најчешће је формулисана у облику једне дугачке реченице са више посебних ставова, али може бити формулисана и у једној континуираној реченици, постоје преамбуле које су читави идеолошки трактати или мали историјски компендијуми. Проблем са преамбулом устава јесте да ли је она пуна политичка декларација или је правна норма. У првом случају, она није правно обавезна, у другом, јесте. Ако преамбула не прописује никакво правила понашања, она није правна норма, значи нема и правну обавезност. Она помаже у утврђивању смисла правних норми, тј. у њиховом тумачењу као и у попуњавању уставних празнина, али она сама није уставни пропис. Уставни пропис не може бити преамбула која претходи наслову устава, која ни физички није саставни део устава. Преамбула најчешће садржи мотив за доношење устава, циљева новог уставног уређења, излагање основних политичких акцената из историјске прошлости земље, утврђивање начела на којима се заснива цело уставно уређење, навођење доносиоца устава и сл.
Главни циљ неких преамбула устава је да се снагом уставне норме закључи неко још увек отворено политичко питање од највећег значаја за земљу доносиоца устава и тиме искључи могућност његовог другачијег решавања, пошто би оно било санкционисано као повреда устава.
После нормативног акта могу уследити неки делови. То су разни спискови, који разрађују садржину норми и различити додаци (апендикси), прилози уставу. Такви додаци чине целину с одговарајућим уставним нормама које на њих упућују, а у загради је поред сваког додатка назначено на које се чланове устава односи. Доносе се заједно са уставом као интегрални текст устава, а ако се доносе после ступања устава на снагу, онда се усвајају по поступку за промену устава. Њихова правна снага једнака је правној снази уставних норми.
Устави који се мењају путем уставних амандмана обухватају и уставне амандмане (иако се они доносе после устава) као свој саставни део. Они се додају на крају устава, а не уносе се као измене и допуне устава у уставни текст и не мења се првобитни текст устава. Они морају бити, и концепцијски и лигички, у складу са уставним системом који је утврђен првобитним текстом устава. Они су углавном акти развијања, побољшања и допуне начела и институција садржаних у основном тексту устава, него што су акти промене тих начела и институција или увођења нових. Уставни амандман има снагу устава. Амандмани су заједно са основним текстом устава позитивни устав. Уставна одредба коју уноси амандман у устав садржински не треба да стоји ни у каквој вези са постојећим уставним текстом, њоме се уређује нешто што дотад, одредбама постојећег устава, уопште није било уређивано. Уставним амандманима се жели обезбедити дуговечност устава. У природи уставног амандмана је да разрађује и допуњује устав, да га дописује, а не да га мења. Зато у уставном амандману не стоји шта се мења а шта престаје да важи у првобитном тексту устава. Ако је исти однос или питање уставни амандман уредио другачије од првобитног текста устава важи решење из уставног амандмана као каснијег уставног прописа (правило lex posterior derogat priori). Уколико се уставним амандманима мења првобитни текст устава, мора се у уставним амандманима навести која се одредба из првобитног текста устава мења или допуњује. Тада су то уставни амандмани само по имену, а не и у суштини.
Својства устава
Устав у формалном смислу има један пар правних и један пар неправних својстава. -Правна својства устава су да је основни закон и да је највиши општи правни акт. -Неправна својства устава су да је идеолошко политички и програмско декларативни акт.
Устав је као сваки закон састављен од општих правних правила, али је основни закон. Устав је основни закон у следећа 4 основна значења: а) то је акт који је донео посебан уставотворни орган или обичан законодавни орган, али по поступку тежем од обичног законодавног поступка; б) то је акт којим се предвиђају законодавни орган и законодавни поступак; в) то је акт који садржи основнија правна правила од оних која садржи закон; г) то је општи правни акт, тј. закон који обухвата најширу материју правног нормирања.
Устав је највиши општи правни акт, јер из њега произилази правни систем земље у целости и што условљава важење свих других прописа. Устав је израз и дело правно суверене власти. Доносилац устава је правно суверен, правно слободан, невезан правом. То је уставотворна власт, која је оригинерна и правом неограничена власт. Она није обавезна да се повинује никаквим ранијим важећим, раније донесеним нормама, па биле оне и уставног карактера. Њиме отпочиње стварање права, а после устава, право које се доноси мора бити у сагласности са уставом а оно већ донесено мора се са њим усагласити.
-Јача правна снага устава у односу на законе може се посматрати у активном и пасивном смислу. У активном смислу, као својство устава да успостави поредак уставних норми, да им одреди правну снагу, а у пасивном смислу као својство неповредивости устава у односу на норме нижег степена, које га не могу изменити нити укинути.
Устав одређује своју правну снагу, али и правну снагу и других општих правних аката. Уколико правни акти нису у сагласности са уставом онда се на њих примењује санкција, а то је лишавање правне снаге таквих аката.
Устав је подложан утицајима филозофских мишљења и политичких теорија и идеологија. Па је, иако је устав претежно правни акт, он истовремено и идеолошко политички акт. Устав у неким случајевима у тексту може садржати и теоријске ставове који су послужили као инспирација за норме устава.
Са својством устава као идеолошко политичког акта у тесној вези је својство устава као програмско декларативног акта. Устав је, поред тога што је позитивноправни текст којим се прописује садашње уставно уређење, и програм за будућност, јер се од њега очекује да важи дуго у будућност.
Устав може одређивати у сопственом тексту крајње циљеве уставног уређења које утврђује. То најчешће садржи преамбула устава.
У теорији се прави разлика између устава-биланса (окренути су садашњости и имају за циљ да правно уобличе постојећу реалност) и устава-програма (теже промени реалности, одређују циљеве које треба достићи, као и инструменте погодне за постизање тих циљева).
Врсте устава
У теорији постоје класичне и модерне поделе устава. Класичне поделе устава изведене су према формалним мерилима. То су поделе устава на писане и неписане, кодификоване и некодификоване и чврсте и меке. Њихов творац је Џемс Брајс. У ову поделу устава спада и подела устава према доносиоцу.
-Писани су устави они који читаву материју излажу у писаном облику. Такви су устави у формалном смислу.
-Неписани, или обичајни, или историјски устави су састављени од уставних обичаја, пошто правила која их чине нису изражена у писаном облику. То су устави у материјалном смислу.
-Кодификовани устави су формални устави изражени у једном акту, док су некодификовани устави изражени у неколико аката.
Устави се деле на чврсте и меке према правним режимима за њихове промене. Ако се могу променити путем обичних закона-устави су меки, а ако је за њихову промену потребан посебан поступак, тежи од обичног законодавног-устави су чврсти.
Неписани устави су меки устав, али нису сви писани устави чврсти устави. Код чврстих устава посебан ревизиони поступак обухвата сложеније услове за покретање поступка за промену устава и теже услове за усвајање акта о промени. Подела устава на чврсе и меке је релативног карактера.
У теорији се говори о разлици између суштинске чврстине устава, својствене сваком уставном поретку, која подразумева да се његови основни принципи могу променити само револуционарним путем и формалне чврстине устава, која допушта уставне промене само ако се врше по отежаном поступку у односу на обичан законодавни поступак.
Еластичност је својство устава да се стално прилагођава друштвено-политичкој стварности земље без неопходних промена свог текста. Еластичност, и у систему чврстог, а и у систему меког устава, обезбеђује се било тако што се текст устава састоји само од основних норми, било тако што се нормама устава даје опште и широко значење. У стварности сви чврсти устави поседују одређен степен еластичности.
Много је теже променити неписани устав који се заснива на укорењеним уставним обичајима него формално чврсти устав. Разлог томе је што се уставни обичај формира у дужем временском периоду. Није довољно неколико месеци да се промени обичајни устав колико је потребно за писани устав, пошто је за промену обичаја потребно стално понављање у дужем временском периоду, како би једно понашање било схваћено као правно обавезујуће.
Неки устави ограничавају могућност за своју промену. Та ограничења могу бити двојака, с обзиром на време и с обзиром на предмет.
-С обзиром на време, тако што се забрањује свака промена устава пре истека дужег или краћег временског периода или што се забрањује промена устава у посебним временима у којима се налази земља.
-С обзиром на предмет, тако што се забрањује промена одређених уставних институција или уставних одредаба.
Није добро учинити поступак за промену устава сувише сложеним. Такви устави су и са њима заједно политички режими постајали нестабилни. Већу стабилност често су показивали устави мањег степена чврстине.
Подела устава према доносиоцу је превазиђена. Ту спадају: - октроисани устави (уставне повеље)-њих дарује монарх народу и тиме самоограничава своју дотад апсолутну суверену власт; монарх више нема иста права која је дотле имао, јер од тада писани устав је једини извор његовх права; кад ступи на снагу устав не зависи само од воље монарха; не може га једнострано повући,
- уставни пактови-њих усваја народно представништво, а коначну сагласност даје на њих монарх; они су карактеристични за прелазну фазу од монархијског принципа ка принципу народне суверености, и
- устави који су израз народне суверености-њих усваја народно представништво или бирачи непосредним народним гласањем (референдумом); они су израз народне суверености, и доминантна снага у држави је народ а не монарх.
Модерне поделе устава
Модерне поделе устава полазе од онтолошког мерила. Творац таквих подела је Карл Левенштајн. Он, према том мерилу, дели уставе на нормативне, номиналне и на семантичке.
-Нормантивни устави полазе од конкретне друштвене стварности, они се праве по мери конкретног друштва. Ту се друштвена стварност и устав подударају. Такви су устави аутохтони.
-Номинални устави су то само по имену, а не и у стварности. Такви устави су прављени за неку другу стварност, с којом се не подудара стварност друштва у којој они треба да важе. Номинални устави су правно важећи, али се не остварују. То нису устави прилагођени народу за који су донесени, него устави којима се народ мора прилагођавати. Такви су устави алохтони.
-Семантички устави су са онтолошког становишта нормативни устави. Они се остварују у друштвеном животу, али недопуштају никакву сопствену ни друштвену промену политичке власти.
Од поделе устава према онтолошком смислу полази и Бенџамин Акцин у својој дихотомној подели устава на стабилне и на флексибилне, с једне стране, и на нормативне и номиналне, с друге стране.
-Прва подела извршена је у зависности од тога да ли се устави мењају по поступку њима предвиђеним, да ли један устав произилази из другог или се мењају револуционарним путем, према оригинерном поступку. Кад постоји у земљи уставни континуитет та земља има стабилан устав. Ка дође до прекида уставног континуитета, устав који се тад донесе је флексибилан устав.
-Друга подела је, у ствари, Левенштајнова подела устава на нормативне и номиналне изведена према онтолошком мерилу. Нормативни устави се остварују, номинални не живе у друштвеној стварности него само на хартији.
Сувереност државне власти
Обележја државне власти
Под државом се, као организованим друштвом, подразумева заједница људи настањена на једној територији и организована сагласно једном правном поретку који има карактер оригинерности (суверености). Елементи појма државе су: становништво или народ, земљиште или територија и власт. На основу ових елемената добија се значење државе, да је држава организација која се заснива на потчињавању на одређеној територији њеној врховној власти. Народ и територија сматрају се персоналним и материјалним елементом државе, док се државна власт сматра идеалним или правним елементом. Државна власт се разликује од других облика власти по томе што је она у границама државне територије врховна или суверена. Све друге власти у држави су потчињене државној власти.
Три суштинска својства државне власти су: независност, непрекидност и недељивост.
-Независност значи да државна власт није потчињена, није подвлашћена никаквој вишој власти. Та независност подразумева и унутрашњи и спољашњи смисао. Независност државне власти значи оригинерност те власти. Оригинерност државе значи да је држава ентитет који је способан да се самооправдава и који није изведен из другог ентитета. Државна власт подразумева правну могућност да држава сопственом одлуком одреди оквир своје надлежности и интервенције, као и да примени све неопходне мере да га заштити.
-Непрекидност државне власти значи да она стално траје, без обзира на то што се њени носиоци мењају.
-Недељивост државне власти значи да је то једна власт, чак и кад се врши посредством више органа. Државна власт је увек једна, само што се у оквиру ње могу разликовати поједине функције.
Сувереност државе и сувереност народа
Сувереност државе је појам који се добија поређењем државе са другим политичким институцијама и он изражава однос државе с тим институцијама. Државна власт је највиша власт. Сувереност државе значи да држава има монопол власти, монопол силе над становништвом одређене државне територије. Овај појам обухвата три елемента: спољни, унутрашњи и синтетички.
-Спољни елемент подразумева независност државне власти у односу са другим државама, што значи да је државна власт приликом доношења својих одлука правно слободна од сваког спољашњег мешања.
-Унутрашњи елемент обухвата супрематију државне власти у односу на све друге власти и институције на њеној територији. Државна власт је суверена ако одлучује о условима под којим постоје и о начинима на којима функционишу субјекти и организације на њеној територији.
-Синтетички елемент је логичка последица споја спољног и унутрашњег елемента, из којих произилази правне неограниченост државне власти, што значи да државна власт може прописивати правне норме по свом нахођењу, без икаквог, спољашњег или унутршњег, ограничења.
Супрематија државне власти се конкретизује доношењем аката посредством којих се издају и извршавају заповести и изражава супрематија. Ти акти су: закон, управни акт и пресуда.
Народна сувереност је везано за носиоца, сопственика суверености у држави, припадништва државне суверености.
О томе ко је носилац државне суверености постоји више теорија: теократска, легитимистичка, друштвеног уговора, националне суверености и марксистичка.
Према теократској теорији, носилац суверности је Бог, који је поверава на вршење владаоцу као свом земаљском намеснику. Постоје две варијанте како се постаје владалац.
-Према једној варијанти Бог одређује владаоца као носиоца суверености на земљи непосредно.-доктрина божанског натпририодног права.
-Према другој варијанти Бог то чини посредством провиђења, које утискује догађајима или људима.-доктрина божанског права провиђења. Друга варијанта је блажи облик теократске доктрине.
Према легитимистичкој теорији је прерогатива која је дуго времена припадало једној династији, тако да је временом постала њено искључиво својство, које се изражавало у њеномприватном праву да га очува и пренесе на своје потомке, при чему инвеститура папе није била потребна (била је владајућа од почетка XIV до краја XVII).
Теорија друштвеног уговора настала је као реакција на монархијски апсолутизам и на неједнакост људи у бившем режиму. Од појављивања те теорије сувереност више није могао вршити један човек, па било то у име Бога. Сувереност се, по теорији друштвеног уговора, морала вратити свима, који су одричући се своје слободе, омогућили формирање друштвеног тела. Према теорији друштвеног уговора или теорији народне суверености, сувереност припада народу, док према теорији националне суверености, сувереност припада нацији. Теорија народне и теорија националне суверености међусобно се разликују у три питања: идентитета суверености, начина представљања суверена, карактера представништва.
Према теорији народне суверености , суверен је народ, у смислу свих грађана, од којих свакоме припада по један део суверености. Народ, попут личности има своју сопствену вољу. Сваки грађанин је држалац сопственог дела суверености и због тога има право да изабере своје представнике. То је суштина теорије бирачког права, која логички води до општег и једнаког права гласа. Суверен народ може или сам непосредно вршити суверну власт или је пренети на своје представнике, не отуђујући је при том од себе. Ако суверену власт врши преко својих представника, народ им у том случају додељује одређени мандат, који може у свако доба опозвати уколико га народни представници изневере. То је суштина теорије императивног мандата, која је саставни део доктрине о народној суверености.
Према теорији националне суверености, носилац суверности је нација. Нација је апстрактни ентитет, она је недељива целина, различита од појединаца који је сачињавају. Она је једини суверен, њена воља је суверена, па грађани не могу сами вршити сувереност, него представљати суверену вољу нације. Воља нације подразумева нацију као укупност неидентификованих грађана, садашњих, али и прошлих и будућих генерација. Пошто сувереност припада нацији она мора имати своје представнике који би вршили сувереност. У доктрини националне суверености представништво је управо суштинска ствар, јер се само путем представништва нација може изразити у својој недељивости. На изборима за националне представнике бирачи не врше право, него функцију, они изражавају националну вољу. То је суштина теорије бирачког права као бирачке функције. Изабрани представници тумаче и изражавају вољу нације. Они су представници нације у целости а не својих бирача. Они не могу примати од бирача одређене мандате, нити их бирачи могу непосредно контролисати. То је теорија представничког мандата.
Према марксистичкој теорији, носилац суверене власти у држави није народ у целости, пошто као такав не постоји у стварности. У стварности народ је подељен на друштвене класе, а класа која је владајућа , јесте део народа који је стварни носилац суверене власти.
Облици остваривања суверености
Представничком демократијом назива се политички режим у којем суверен врши сувереност посредством својих представника. Суверена чине сви грађани који су носиоци бирачког права, тј. бирачко тело. Бирачко тело (у уставима се називају „нација“ или „народ“ или „грађани“) не врши суверену власт, али одређује ко ће је у његово име вршити. Главни проблем представничке демократије је како обезбедити контролу над представницима, пошто она формално постоји само у тренутку избора представника, а не и током трајања њиховог мандата. Због тога представничка демократија може водити злоупотреби суверености.
У систему непосредне демократије скупштина свих грађана врши државну власт, тј. непосредно одлучује. Пошто је скупштина свих грађана једина институција власти, у систему непосредне демократије постоји јединство свих функција државне власти. У многољуднијим државама такав облик вршења суверености данас је незамислив. Данас чешће постоје облици полунепосредне демократије.
Полунепосредна демократија је мешовит систем, који се налази између представничке и непосредне демократије. То је систем у којем сувереност врше изабрани представници грађана, али и сами грађани непосредно, путем институција непосредног вршења суверености, тј. власти.
Учешће грађана у вршењу суверености, тј. одлучивању може бити двојако: у облику иницијативе, тј. предлога за доношење одлуке (народна иницијатива) и у облику самог доношења одлуке у ужем смислу, тј. одлучивању о предлогу (референдум), а може у облику једног и другог, тј. да грађани предлажу доношење одлуке и да је сами доносе. Грађани могу још непосредно одлучивати и у облику права да једну унапред донесену одлуку од стране представничког органа потврде или одбију потврђивање.
Устав и сувереност
У савременим уставима као носилац суверености одређује се или народ, или нација, или сви грађани. Са становишта уставног права, најкоректнија одредба о носиоцу суверености је она која каже да су то грађани. Новији устави су поново почели да одређују грађанина као носиоца суверености.
КОЛОКВИЈУМ II
Појам и порекло парламента
Према органској подели власти, парламент је тело које доноси законе, законодавно тело. Назив институције потиче од латинске речи parlare, која значи говорити. Порекло парламента је у захтеву племства да и оно учествује у разрезивању пореза, а не да му владалац самовољно намеће дажбине. Парламент је настао из разлога ограничења фискалних права монарха, да би заустављао његову апсолутну моћ. Ту се налази корен идеје представништва, чији су првобитни облик биле сталешке скупштине. Њихова основна функција била је финансијска и судска, а не законодавна. На врхунцу монарховог апсолутизма, сталешке скупштине изгубиле су значај.
Теорија о парламенту као законодавном телу настала је у 18. веку, а њен творац био је Монтескје. Француска револуција означила је коначни слом сталешког и почетак ере народног представништва, чија је основна функција законодавство. Суштина народног представништва је у томе да посланици у њему не представљају само своје бираче, него читав народ.
У Енглеској је парламент настао еволутивним путем, преображајем сталешке скупштине, чији су трагови и данас видљиви у превазиђеној установи горњег дома. Савремени састав британског парламента обухвата монарха, Дом лордова и Дом комуна. Сви они врше законодавну власт заједно, а ниједан од њих посебно, ни самостално. Почетак парламента у Енглеској био је Велики савет, настао као саветодавно тело монарха и вршилац неких судских функција. Састојао се од крупног племства (барона) и црквених великодостојника (прелата). Пошто су се проширивала права пореских обвезника, прошириван је и састав Великог савета, обухватао је и ниже племство и свештенство. У почетку је био једнодомни, а у 14. веку је постао дводомни. Високо племство и свештенство које је заседало у Великом савету постаје горњи дом парламента – Дом лордова. Представници грофовија и градова, којима се придружило и ситно племство, образовали су други дом – Дом комуна обичних грађана. Почетком 14. века парламент постаје формални учесник у законодавном поступку, а од почетка 15. века постао је главни законодавац. У састав енглеског парламента улази и краљ, а у вршењу законодавне власти без сагласности краља није могло бити ни закона. Али је краљ, после доношења уставног акта који се звао Bill of Rights, изгубио сва преимућства која је имао у односу на парламент. Данас је у Великој Британији једно од основних уставних начела начело парламентарне супрематије, према којем законе може доносити само парламент. Једном донесен, закон подлеже промени по истом правном поступку по којем је донесен. Мандат парламента ограничен је на пет година. Истеком тог времена, бирачи могу изабрати нове чланове парламента. Парламент је правни суверен, а народ (бирачко тело) политички сверен.
У Француској парламент је настао револуционарним путем.
Најстарији парламент на свету је онај који постоји на Исланду непрекидно од 903 године. Основали су га, као и државу Исланд, становници Норвешке. Парламент се на Исланду зове Алтинг, у Норвешкој Стортинг, у Шведској Риксдаг, у Данској Фолкетинг, у Ирану Меџлис, у Израелу Кнесет, у Шпанији Кортес, у Америци Конгрес.
Иако је парламент представнички орган и носилац најважније функције државне власти, уставотворне и законодавне, он није носилац суверености нити је изнад устава. У демократијама носилац суверености је народ, а парламент је као све државне власти под уставом и у свом раду мора се кретати у границама утврђеним уставом. Право је јаче од парламента. Једино је, од свих државних власти, уставотворна власт правно суверена, слободна и невезана правом.
Функције парламента
Прва основна функција парламента је законодавна функција. Парламент не врши сву законодавну власт у земљи, нити је његова надлежност само законодавна власт. Парламент даје само последњу реч о закону. Законодавна власт парламента има своју горњу и доњу границу. Горња граница повучена је у корист устава, док је доња повучена у корист уредбе. Законодавна власт парламента значи да је парламент државни орган који доноси изворне прописе. У већини држава уставотворна власт је у целости или делом у надлежности парламента. Парламент је постепено освојио право да доноси законе у свим областима. Парламент није одједном освојио све фазе у законодавном поступку. Тај поступак има три фазе:
фазу законодавне иницијативе (предлагања закона); фазу расправљања о предлогу закона и усвајања закона; фазу ступања закона на снагу.
Право законодавне иницијативе се дели између парламента и егзекутиве. Законодавном иницијативом најпре располажу чланови парламента. У земљама са парламентарним системом власти главни предлагач закона је влада.
Право доношења амандмана на предложени закон дели се између чланова парламента и владе. Амандман на предложени закон је предлог овлашћеног подносиоца амандмана, чија је сврха побољшање предложеног закона. Исти подносилац амандмана има право на амандман једне садржине на исту одредбу закона. Егзекутива има важну улогу у ступању закона на снагу, пошто има могућност да одложи примену закона. Прво је право законодавног вета, по правилу одлажућег, друго је отезање са доношењем уредаба за извршавање закона, чије је постојање претпоставка за примену већине законских одредаба.
Законодавној функцији парламента припада и функција доношења буџета и завршног рачуна. Буџет је специфичан финансијски закон. Буџет је и средство контроле парламента над радом владе, пошто парламент приликом доношења буџета има право да у детаље одлучује о расходима владе. Одлучивање о буџету је начин да се извршна власт стави под контролу законодавне власти. Парламент врши законодавну функцију и кад ратификује међународне уговоре које закључују влада или шеф државе. Кад парламент ратификује међународне уговоре, он то чини у форми закона. Парламенту као народном представништву припадају и неке надлежности које су у вези са сувереношћу, то је: одлучивање о рату и миру и расписивање референдума. Одлучивање о рату и миру је акт суверености, и у већини европских земаља и у САД , је у надлежности парламента.
Друга основна функција парламента, коју он врши само у државама са парламентарним или са скупштинским системом власти, јесте контрола над радом извршне власти, пре свега над владом. Парламент бира и разрешава владу. Парламент врши стални надзор над радом владе, која је политички одговорна парламенту. У државама са дводомним парламентом, владина одговорност, постоји само пред доњим домом. Најефикасније средство за контролу парламента над радом владе ја право парламента да доноси буџет. Остала средства којима парламент врши контролу над владом деле се у две групе: у прву улазе средства којима се парламент обавештава о раду владе, а у другу средства којима се покреће политичка одговорност владе у парламенту.
Средства којима се парламент обавештава о раду владе могу бити: стална и повремена. Стална средства су сталне комисије парламента. Повремена средства су: посланичко питање, интерпелација и анкетна комисија.
Анкетне комисије се формирају ради испитивања неког важног питања које је у ближој или даљој вези са радом владе.
Посланичко питање појавило се у Енглеској. То је конкретно питање које посланик поставља одређеном члану владе или влади као државном органу из области њиховог делокруга, у писменом или усменом облику. Оно мора бити јасно постављено и не сме имати обележје расправе о поједином питању нити садржавати квалификације људи или појава. Одговор на посланичко питање даје се или на истој седници на којој га је посланик поставио или на наредној седници парламента, у сваком случају у току истог заседања. После одговора на посланичко питање, у парламенту се не води претрес. Посланик који је поставио питање има право да у трајању од свега неколико минута (највише пет минута) коментарише одговор члана владе на своје питање и, евентуално, да постави допунско питање. О посланичком питању се нити претреса нити гласа. Циљ посланичког питања је обавештење, односно обавештење које би могло компромитовати владу и бити касније од значаја код евентуалног покретања политичке одговорности владе у парламенту.
Интерпелација (од латинске речи interpellatio која значи прекидање, сметње, нападање) је уведена у Француској. Интерепелација је квалификовано питање упућено члану владе или влади у целини. Код интерпелације главно је претрес, дебата. Поводом интерпелације у расправи могу учествовати сви посланици и сви чланови владе. Циљ интерпелације је дискусија и расправа, а потом евентуално и санкција према влади.
Постоје две разлике између интерпелације и посланичког питања. Прва разлика је претрес. Код интерпелације претрес се води због тога што се тражи да влада објасни и оправда свој поступак, који јој посланици у парламенту оспоравају. Друга разлика је у томе што се интерпелација, за разлику од посланичког питања, завршава гласањем. Обично се прво гласа о тзв. простом прелазу на дневни ред. Кад се претрес поводом интерпелације закључи парламент гласа о томе да се пређе на дневни рад.
Од средстава за покретање политичке одговорности владе класично средство у парламентарном систему је предлог за гласање о неповерењу влади. Предлог за гласање о неповерењу влади поставља одређен број посланика у парламенту. Да би влада изгубила поверење парламента, потребно је да тај предлог усваја иста она већина посланика која је потребна за владин избор. Губитак поверења у парламенту обавезује владу на подношење оставке.
Kolokvijum 1
Појам, материја, доношење и промена устава
Појам устава
Устав се одређује у материјалном и у формалном смислу. То је нормативни појам устава, који полази од тога да је устав скуп норми.
-Под уставом у материјалном смислу (у ширем смислу) подразумева се скуп норми (правила) којима се уређују основи друштвене организације у једној политичкој заједници, начин вршења државне власти у њој, као и границе државне власти. Устав обухвата норме којима се уређују односи између појединца и државе и између државних власти међусобно.
-Под уставом у формалном смислу (у ужем смислу) подразумева се формални, писани општи правни акт најјаче правне снаге.
Као шири појам, устав у материјалном смислу обухвата устав у формалном смислу. Поред писаног устава, уставна материја се уређује и законима и неким обичајним правилима који омогућавају прилагођавање устава променљивим друштвеним условима.
-Користи се и политички појам устава. У политичком смислу устав постоји кад је онемогућена субјективност, самовоља и злоупотреба носилаца државне власти. -Социолошки појам устава. Најпознатији представник таквог схватања устава је Фердинанд Ласал. Он разликује стварни од писаног устава. Стварни устави су реални, фактички односи сила који постоје у једном друштву. Ласал писани устав назива листом хартије.
Материја (садржина) устава
Устав се односи на 2 врсте питања. Прва група питања везује се за државну власт, а друга за друштво и његове припаднике, грађане. Обе групе питања чине уставну материју, садржину устава.
-Питања везана за државну власт обухвата различите начине формирања власти (избор , постављење), поделу власти на различите државне органе, односе између државних органа, акте које они доносе.
-Питања везана за друштво обухватају начела и установе путем којих се одвија економски и политички живот у друштву, као и повељу грађанских слобода и права. Ако се устав посматра у формалном смислу та повеља може бити у облику посебног писаног текста који има правну снагу устава, или претходити уставу у правом смислу речи, или може бити обухваћена нормативним текстом устава.
Шта чини уставну материју може се груписати у четири групе.
-Према првој групи схватања, материју устава чини организација и функционисање државних органа, као и границе државној власти које се успостављају људским слободама и правима.
-Према другој групи схватања, материја устава се везује за стварање права у једној земљи, општих правних норми, посебно закона.
-Према трећој групи схватања, материју устава чини подручје организације и рада политичких чинилаца и институција, тј.процес вршења власти. Материја устава своди се на односе између носилаца власти и оних над којима се врши власт.
-Четврто схватање материје устава истичу присталице политичког појма устава, устава као политичког процеса ограничења државне власти. Они сматрају да материју устава чини систем стварног ограничења политичке (државне) власти.
Доношење устава
Државна власт која доноси устав зове се уставотворна власт, док се државна власт која мења важећи устав зове ревизиона власт. Обе су подврсте законодавне (нормативне) власти. Данас се код већине устава не прави разлика између уставотворне и ревизионе власти, пошто се од стране истог органа и по истом поступку доноси нов и мења важећи устав. Ту спада и Устав РС од 2006. године. -Уставотворна власт је оригинерна и неограничена власт, пошто нема правила (норми) која постоје пре ње и која би је обавезивала. Уставотворна власт је власт која установљава нови уставни поредак.
-Ревизиона власт мења већ установљени уставни поредак, по чијем ревизионом поступку и поступа.
Процедура доношења новог устава треба да буде таква да поштује стабилност важећег уставног поретка и да омогући прилагођавање устава, без претераних тешкоћа, друштвеним променама, у случајевима када је то неопходно.
Промена (ревизија) устава
Власт промене важећег устава најчешће се додељује законодавцу. Када мења важећи устав он не поступа по обичном поступку, већ по посебном поступку, који је тежи од законодавног поступка. Промена изгласана у парламенту може постати коначна тек пошто буде потврђена од стране грађана на референдуму. Референдум у ревизионом поступку може бити обавезна фаза, без које нема промене устава. Што је случај са Уставом РС од 2006, јер се у њему наведене одредбе не могу променити без уставотворног референдума. Али референдум може у ревизионом поступку бити само могућност, устав се може променити и без референдума.
Промене важећег устава могуће су у два правна облика: у облику уставног закона о изменама и допунама устава и у облик амандмана на устав.
-Кад се промена устава врши у облику уставног закона о изменама и допунама првобитни текст устава није исти као што је раније био. То је, после уставног закона, нов текст.
-Кад се промена устава врши у облику уставних амандмана, у првобитни текст устава се не дира, он и после амандмана остаје исти онакав какав је био и пре њих. Уставни амандмани се додају на крају текста устава и заједно са првобитним уставом чине устав земље, саставни су део устава земље. Ако се амандманима неко питање из првобитног текста устава другачије регулише, важи као каснија одредба уставног амандмана. Решења која се уводе амандманима морају се уклапати у логику, принципе и институције уставног система успостављеног првобитним текстом устава. Њима се стари текст устава чини одређенијим и савременијим.
Промена устава у Републици Србији
Устав РС од 2006. припада врсти чврстих устава. То значи да се мења по сложенијем поступку од поступка по којем се доносе и мењају обични закони. Постоји забрана да се Устава мења за време ванредног и ратног стања. Поступак за промену Устава РС одвија се у две фазе, чврстина тог устава двоструко је гарантована-квалификованом посланичком већином и обавезним или факултативним уставним референдумом.
-Прва фаза ревизионог поступка је подношење и усвајање предлога за промену устава. У Републици Србији овлашћени подносиоци предлога за промену устав су: 1)најмање једна трећина укупног броја народних посланика; 2)преседник Републике; 3)Влада; 4)Најмање 150.000 бирача.
-Друга фаза је израда и усвајање акта о промени устава. Устав РС не каже ко припрема предлог акта о промени устава, а пословник Народне скупштине досад је одређивао да га припрема Одбор за уставна питања. Народна скупштина усваја акт о промени устава двотрећинском већином од укупног броја народних посланика и може одлучити да га грађани потврде на уставотворном референдуму (факултативни уставни референдум).
Структура, систематика и својства устава
Структура и систематика устава
После неписаног, обичајног устава, најчешћи облик устава једне земље јесте писани устав. Писани устав је правни акт, у њему преовлађује нормативни говор и начин изражавања. Састоји се од правних норми. Правне норме се формулишу у члановима или параграфима. У члану се уређује једно конкретно питање с подручја уставне материје на апстрактан и начелан начин. Ако се то питање уређује из различитих углова или се садржински рашчлањује, члан обухвата ставове. Сваки став је посебна норма. Члан у којем се нешто набраја (послови у надлежности државног органа, или политичко-територијалне јединице или начини уређивања једне појаве или једног односа) дели се на тачке. Тачка се од става разликује по томе што она следи после интерпункцијског знака две тачке, док став следи после тачке, као нов ред. Тачка никад не почиње, као став, великим словом, него малим словом. Испред тачке долази цртица (дивиз), као интерпункцијски знак.
Чланови се по тематској сродности групишу у одељке или главе, као јединице систематизације устава. Члан уређује једно посебно питање, док одељак или глава обухватају чланове којима се уређују питања из истог подручја односа. Најкрупније јединице систематизације уставних норми су делови. Делови су најшира тематска подручја устава и они обухватају одељке или главе са њиховим члановима са тог тематског подручја. И делови имају посебне наслове. Сви делови су тематски хомогени осим првог дела, који најчешће носи наслов „Опште одредбе“ или „Основне одредбе“, који је тематски хетероген. Тај део устава обухвата норме којима се не уређује само једно питање него се установљавају и постављају начела целокупног уставног уређења и описују и обележавају спољни знаци државног бића. У Уставу РС од 2006. тај део се зове „Начела устава“. Делови нису обавезне јединице систематизације устава. Распоред и редослед делова, одељака и глава у уставу следи природу појединих подручја уставне материје која се уређује члановима, али с обзиром да ту нема строгих правила, често распоред уставних норми указује и на редослед значаја који устав придаје појединим деловима материје која је њиме обухваћена или на ранг институција које установљавају. Нормативни део устава започиње „Основним одредбама“ или „Општим одредбама“, а завршава се нормама о ревизионом поступку, тј. о промени устава.
У уставу постоји део који претходи наслову устава (није саставни део устава) или следи испод наслова устава, а претходи нормама устава (саставни је део устава). Тај део се назива преамбула. Преамбула је предговор за устав, увод у устав. Најчешће је формулисана у облику једне дугачке реченице са више посебних ставова, али може бити формулисана и у једној континуираној реченици, постоје преамбуле које су читави идеолошки трактати или мали историјски компендијуми. Проблем са преамбулом устава јесте да ли је она пуна политичка декларација или је правна норма. У првом случају, она није правно обавезна, у другом, јесте. Ако преамбула не прописује никакво правила понашања, она није правна норма, значи нема и правну обавезност. Она помаже у утврђивању смисла правних норми, тј. у њиховом тумачењу као и у попуњавању уставних празнина, али она сама није уставни пропис. Уставни пропис не може бити преамбула која претходи наслову устава, која ни физички није саставни део устава. Преамбула најчешће садржи мотив за доношење устава, циљева новог уставног уређења, излагање основних политичких акцената из историјске прошлости земље, утврђивање начела на којима се заснива цело уставно уређење, навођење доносиоца устава и сл.
Главни циљ неких преамбула устава је да се снагом уставне норме закључи неко још увек отворено политичко питање од највећег значаја за земљу доносиоца устава и тиме искључи могућност његовог другачијег решавања, пошто би оно било санкционисано као повреда устава.
После нормативног акта могу уследити неки делови. То су разни спискови, који разрађују садржину норми и различити додаци (апендикси), прилози уставу. Такви додаци чине целину с одговарајућим уставним нормама које на њих упућују, а у загради је поред сваког додатка назначено на које се чланове устава односи. Доносе се заједно са уставом као интегрални текст устава, а ако се доносе после ступања устава на снагу, онда се усвајају по поступку за промену устава. Њихова правна снага једнака је правној снази уставних норми.
Устави који се мењају путем уставних амандмана обухватају и уставне амандмане (иако се они доносе после устава) као свој саставни део. Они се додају на крају устава, а не уносе се као измене и допуне устава у уставни текст и не мења се првобитни текст устава. Они морају бити, и концепцијски и лигички, у складу са уставним системом који је утврђен првобитним текстом устава. Они су углавном акти развијања, побољшања и допуне начела и институција садржаних у основном тексту устава, него што су акти промене тих начела и институција или увођења нових. Уставни амандман има снагу устава. Амандмани су заједно са основним текстом устава позитивни устав. Уставна одредба коју уноси амандман у устав садржински не треба да стоји ни у каквој вези са постојећим уставним текстом, њоме се уређује нешто што дотад, одредбама постојећег устава, уопште није било уређивано. Уставним амандманима се жели обезбедити дуговечност устава. У природи уставног амандмана је да разрађује и допуњује устав, да га дописује, а не да га мења. Зато у уставном амандману не стоји шта се мења а шта престаје да важи у првобитном тексту устава. Ако је исти однос или питање уставни амандман уредио другачије од првобитног текста устава важи решење из уставног амандмана као каснијег уставног прописа (правило lex posterior derogat priori). Уколико се уставним амандманима мења првобитни текст устава, мора се у уставним амандманима навести која се одредба из првобитног текста устава мења или допуњује. Тада су то уставни амандмани само по имену, а не и у суштини.
Својства устава
Устав у формалном смислу има један пар правних и један пар неправних својстава. -Правна својства устава су да је основни закон и да је највиши општи правни акт. -Неправна својства устава су да је идеолошко политички и програмско декларативни акт.
Устав је као сваки закон састављен од општих правних правила, али је основни закон. Устав је основни закон у следећа 4 основна значења: а) то је акт који је донео посебан уставотворни орган или обичан законодавни орган, али по поступку тежем од обичног законодавног поступка; б) то је акт којим се предвиђају законодавни орган и законодавни поступак; в) то је акт који садржи основнија правна правила од оних која садржи закон; г) то је општи правни акт, тј. закон који обухвата најширу материју правног нормирања.
Устав је највиши општи правни акт, јер из њега произилази правни систем земље у целости и што условљава важење свих других прописа. Устав је израз и дело правно суверене власти. Доносилац устава је правно суверен, правно слободан, невезан правом. То је уставотворна власт, која је оригинерна и правом неограничена власт. Она није обавезна да се повинује никаквим ранијим важећим, раније донесеним нормама, па биле оне и уставног карактера. Њиме отпочиње стварање права, а после устава, право које се доноси мора бити у сагласности са уставом а оно већ донесено мора се са њим усагласити.
-Јача правна снага устава у односу на законе може се посматрати у активном и пасивном смислу. У активном смислу, као својство устава да успостави поредак уставних норми, да им одреди правну снагу, а у пасивном смислу као својство неповредивости устава у односу на норме нижег степена, које га не могу изменити нити укинути.
Устав одређује своју правну снагу, али и правну снагу и других општих правних аката. Уколико правни акти нису у сагласности са уставом онда се на њих примењује санкција, а то је лишавање правне снаге таквих аката.
Устав је подложан утицајима филозофских мишљења и политичких теорија и идеологија. Па је, иако је устав претежно правни акт, он истовремено и идеолошко политички акт. Устав у неким случајевима у тексту може садржати и теоријске ставове који су послужили као инспирација за норме устава.
Са својством устава као идеолошко политичког акта у тесној вези је својство устава као програмско декларативног акта. Устав је, поред тога што је позитивноправни текст којим се прописује садашње уставно уређење, и програм за будућност, јер се од њега очекује да важи дуго у будућност.
Устав може одређивати у сопственом тексту крајње циљеве уставног уређења које утврђује. То најчешће садржи преамбула устава.
У теорији се прави разлика између устава-биланса (окренути су садашњости и имају за циљ да правно уобличе постојећу реалност) и устава-програма (теже промени реалности, одређују циљеве које треба достићи, као и инструменте погодне за постизање тих циљева).
Врсте устава
У теорији постоје класичне и модерне поделе устава. Класичне поделе устава изведене су према формалним мерилима. То су поделе устава на писане и неписане, кодификоване и некодификоване и чврсте и меке. Њихов творац је Џемс Брајс. У ову поделу устава спада и подела устава према доносиоцу.
-Писани су устави они који читаву материју излажу у писаном облику. Такви су устави у формалном смислу.
-Неписани, или обичајни, или историјски устави су састављени од уставних обичаја, пошто правила која их чине нису изражена у писаном облику. То су устави у материјалном смислу.
-Кодификовани устави су формални устави изражени у једном акту, док су некодификовани устави изражени у неколико аката.
Устави се деле на чврсте и меке према правним режимима за њихове промене. Ако се могу променити путем обичних закона-устави су меки, а ако је за њихову промену потребан посебан поступак, тежи од обичног законодавног-устави су чврсти.
Неписани устави су меки устав, али нису сви писани устави чврсти устави. Код чврстих устава посебан ревизиони поступак обухвата сложеније услове за покретање поступка за промену устава и теже услове за усвајање акта о промени. Подела устава на чврсе и меке је релативног карактера.
У теорији се говори о разлици између суштинске чврстине устава, својствене сваком уставном поретку, која подразумева да се његови основни принципи могу променити само револуционарним путем и формалне чврстине устава, која допушта уставне промене само ако се врше по отежаном поступку у односу на обичан законодавни поступак.
Еластичност је својство устава да се стално прилагођава друштвено-политичкој стварности земље без неопходних промена свог текста. Еластичност, и у систему чврстог, а и у систему меког устава, обезбеђује се било тако што се текст устава састоји само од основних норми, било тако што се нормама устава даје опште и широко значење. У стварности сви чврсти устави поседују одређен степен еластичности.
Много је теже променити неписани устав који се заснива на укорењеним уставним обичајима него формално чврсти устав. Разлог томе је што се уставни обичај формира у дужем временском периоду. Није довољно неколико месеци да се промени обичајни устав колико је потребно за писани устав, пошто је за промену обичаја потребно стално понављање у дужем временском периоду, како би једно понашање било схваћено као правно обавезујуће.
Неки устави ограничавају могућност за своју промену. Та ограничења могу бити двојака, с обзиром на време и с обзиром на предмет.
-С обзиром на време, тако што се забрањује свака промена устава пре истека дужег или краћег временског периода или што се забрањује промена устава у посебним временима у којима се налази земља.
-С обзиром на предмет, тако што се забрањује промена одређених уставних институција или уставних одредаба.
Није добро учинити поступак за промену устава сувише сложеним. Такви устави су и са њима заједно политички режими постајали нестабилни. Већу стабилност често су показивали устави мањег степена чврстине.
Подела устава према доносиоцу је превазиђена. Ту спадају: - октроисани устави (уставне повеље)-њих дарује монарх народу и тиме самоограничава своју дотад апсолутну суверену власт; монарх више нема иста права која је дотле имао, јер од тада писани устав је једини извор његовх права; кад ступи на снагу устав не зависи само од воље монарха; не може га једнострано повући,
- уставни пактови-њих усваја народно представништво, а коначну сагласност даје на њих монарх; они су карактеристични за прелазну фазу од монархијског принципа ка принципу народне суверености, и
- устави који су израз народне суверености-њих усваја народно представништво или бирачи непосредним народним гласањем (референдумом); они су израз народне суверености, и доминантна снага у држави је народ а не монарх.
Модерне поделе устава
Модерне поделе устава полазе од онтолошког мерила. Творац таквих подела је Карл Левенштајн. Он, према том мерилу, дели уставе на нормативне, номиналне и на семантичке.
-Нормантивни устави полазе од конкретне друштвене стварности, они се праве по мери конкретног друштва. Ту се друштвена стварност и устав подударају. Такви су устави аутохтони.
-Номинални устави су то само по имену, а не и у стварности. Такви устави су прављени за неку другу стварност, с којом се не подудара стварност друштва у којој они треба да важе. Номинални устави су правно важећи, али се не остварују. То нису устави прилагођени народу за који су донесени, него устави којима се народ мора прилагођавати. Такви су устави алохтони.
-Семантички устави су са онтолошког становишта нормативни устави. Они се остварују у друштвеном животу, али недопуштају никакву сопствену ни друштвену промену политичке власти.
Од поделе устава према онтолошком смислу полази и Бенџамин Акцин у својој дихотомној подели устава на стабилне и на флексибилне, с једне стране, и на нормативне и номиналне, с друге стране.
-Прва подела извршена је у зависности од тога да ли се устави мењају по поступку њима предвиђеним, да ли један устав произилази из другог или се мењају револуционарним путем, према оригинерном поступку. Кад постоји у земљи уставни континуитет та земља има стабилан устав. Ка дође до прекида уставног континуитета, устав који се тад донесе је флексибилан устав.
-Друга подела је, у ствари, Левенштајнова подела устава на нормативне и номиналне изведена према онтолошком мерилу. Нормативни устави се остварују, номинални не живе у друштвеној стварности него само на хартији.
Сувереност државне власти
Обележја државне власти
Под државом се, као организованим друштвом, подразумева заједница људи настањена на једној територији и организована сагласно једном правном поретку који има карактер оригинерности (суверености). Елементи појма државе су: становништво или народ, земљиште или територија и власт. На основу ових елемената добија се значење државе, да је држава организација која се заснива на потчињавању на одређеној територији њеној врховној власти. Народ и територија сматрају се персоналним и материјалним елементом државе, док се државна власт сматра идеалним или правним елементом. Државна власт се разликује од других облика власти по томе што је она у границама државне територије врховна или суверена. Све друге власти у држави су потчињене државној власти.
Три суштинска својства државне власти су: независност, непрекидност и недељивост.
-Независност значи да државна власт није потчињена, није подвлашћена никаквој вишој власти. Та независност подразумева и унутрашњи и спољашњи смисао. Независност државне власти значи оригинерност те власти. Оригинерност државе значи да је држава ентитет који је способан да се самооправдава и који није изведен из другог ентитета. Државна власт подразумева правну могућност да држава сопственом одлуком одреди оквир своје надлежности и интервенције, као и да примени све неопходне мере да га заштити.
-Непрекидност државне власти значи да она стално траје, без обзира на то што се њени носиоци мењају.
-Недељивост државне власти значи да је то једна власт, чак и кад се врши посредством више органа. Државна власт је увек једна, само што се у оквиру ње могу разликовати поједине функције.
Сувереност државе и сувереност народа
Сувереност државе је појам који се добија поређењем државе са другим политичким институцијама и он изражава однос државе с тим институцијама. Државна власт је највиша власт. Сувереност државе значи да држава има монопол власти, монопол силе над становништвом одређене државне територије. Овај појам обухвата три елемента: спољни, унутрашњи и синтетички.
-Спољни елемент подразумева независност државне власти у односу са другим државама, што значи да је државна власт приликом доношења својих одлука правно слободна од сваког спољашњег мешања.
-Унутрашњи елемент обухвата супрематију државне власти у односу на све друге власти и институције на њеној територији. Државна власт је суверена ако одлучује о условима под којим постоје и о начинима на којима функционишу субјекти и организације на њеној територији.
-Синтетички елемент је логичка последица споја спољног и унутрашњег елемента, из којих произилази правне неограниченост државне власти, што значи да државна власт може прописивати правне норме по свом нахођењу, без икаквог, спољашњег или унутршњег, ограничења.
Супрематија државне власти се конкретизује доношењем аката посредством којих се издају и извршавају заповести и изражава супрематија. Ти акти су: закон, управни акт и пресуда.
Народна сувереност је везано за носиоца, сопственика суверености у држави, припадништва државне суверености.
О томе ко је носилац државне суверености постоји више теорија: теократска, легитимистичка, друштвеног уговора, националне суверености и марксистичка.
Према теократској теорији, носилац суверности је Бог, који је поверава на вршење владаоцу као свом земаљском намеснику. Постоје две варијанте како се постаје владалац.
-Према једној варијанти Бог одређује владаоца као носиоца суверености на земљи непосредно.-доктрина божанског натпририодног права.
-Према другој варијанти Бог то чини посредством провиђења, које утискује догађајима или људима.-доктрина божанског права провиђења. Друга варијанта је блажи облик теократске доктрине.
Према легитимистичкој теорији је прерогатива која је дуго времена припадало једној династији, тако да је временом постала њено искључиво својство, које се изражавало у њеномприватном праву да га очува и пренесе на своје потомке, при чему инвеститура папе није била потребна (била је владајућа од почетка XIV до краја XVII).
Теорија друштвеног уговора настала је као реакција на монархијски апсолутизам и на неједнакост људи у бившем режиму. Од појављивања те теорије сувереност више није могао вршити један човек, па било то у име Бога. Сувереност се, по теорији друштвеног уговора, морала вратити свима, који су одричући се своје слободе, омогућили формирање друштвеног тела. Према теорији друштвеног уговора или теорији народне суверености, сувереност припада народу, док према теорији националне суверености, сувереност припада нацији. Теорија народне и теорија националне суверености међусобно се разликују у три питања: идентитета суверености, начина представљања суверена, карактера представништва.
Према теорији народне суверености , суверен је народ, у смислу свих грађана, од којих свакоме припада по један део суверености. Народ, попут личности има своју сопствену вољу. Сваки грађанин је држалац сопственог дела суверености и због тога има право да изабере своје представнике. То је суштина теорије бирачког права, која логички води до општег и једнаког права гласа. Суверен народ може или сам непосредно вршити суверну власт или је пренети на своје представнике, не отуђујући је при том од себе. Ако суверену власт врши преко својих представника, народ им у том случају додељује одређени мандат, који може у свако доба опозвати уколико га народни представници изневере. То је суштина теорије императивног мандата, која је саставни део доктрине о народној суверености.
Према теорији националне суверености, носилац суверности је нација. Нација је апстрактни ентитет, она је недељива целина, различита од појединаца који је сачињавају. Она је једини суверен, њена воља је суверена, па грађани не могу сами вршити сувереност, него представљати суверену вољу нације. Воља нације подразумева нацију као укупност неидентификованих грађана, садашњих, али и прошлих и будућих генерација. Пошто сувереност припада нацији она мора имати своје представнике који би вршили сувереност. У доктрини националне суверености представништво је управо суштинска ствар, јер се само путем представништва нација може изразити у својој недељивости. На изборима за националне представнике бирачи не врше право, него функцију, они изражавају националну вољу. То је суштина теорије бирачког права као бирачке функције. Изабрани представници тумаче и изражавају вољу нације. Они су представници нације у целости а не својих бирача. Они не могу примати од бирача одређене мандате, нити их бирачи могу непосредно контролисати. То је теорија представничког мандата.
Према марксистичкој теорији, носилац суверене власти у држави није народ у целости, пошто као такав не постоји у стварности. У стварности народ је подељен на друштвене класе, а класа која је владајућа , јесте део народа који је стварни носилац суверене власти.
Облици остваривања суверености
Представничком демократијом назива се политички режим у којем суверен врши сувереност посредством својих представника. Суверена чине сви грађани који су носиоци бирачког права, тј. бирачко тело. Бирачко тело (у уставима се називају „нација“ или „народ“ или „грађани“) не врши суверену власт, али одређује ко ће је у његово име вршити. Главни проблем представничке демократије је како обезбедити контролу над представницима, пошто она формално постоји само у тренутку избора представника, а не и током трајања њиховог мандата. Због тога представничка демократија може водити злоупотреби суверености.
У систему непосредне демократије скупштина свих грађана врши државну власт, тј. непосредно одлучује. Пошто је скупштина свих грађана једина институција власти, у систему непосредне демократије постоји јединство свих функција државне власти. У многољуднијим државама такав облик вршења суверености данас је незамислив. Данас чешће постоје облици полунепосредне демократије.
Полунепосредна демократија је мешовит систем, који се налази између представничке и непосредне демократије. То је систем у којем сувереност врше изабрани представници грађана, али и сами грађани непосредно, путем институција непосредног вршења суверености, тј. власти.
Учешће грађана у вршењу суверености, тј. одлучивању може бити двојако: у облику иницијативе, тј. предлога за доношење одлуке (народна иницијатива) и у облику самог доношења одлуке у ужем смислу, тј. одлучивању о предлогу (референдум), а може у облику једног и другог, тј. да грађани предлажу доношење одлуке и да је сами доносе. Грађани могу још непосредно одлучивати и у облику права да једну унапред донесену одлуку од стране представничког органа потврде или одбију потврђивање.
Устав и сувереност
У савременим уставима као носилац суверености одређује се или народ, или нација, или сви грађани. Са становишта уставног права, најкоректнија одредба о носиоцу суверености је она која каже да су то грађани. Новији устави су поново почели да одређују грађанина као носиоца суверености.
КОЛОКВИЈУМ II
Појам и порекло парламента
Према органској подели власти, парламент је тело које доноси законе, законодавно тело. Назив институције потиче од латинске речи parlare, која значи говорити. Порекло парламента је у захтеву племства да и оно учествује у разрезивању пореза, а не да му владалац самовољно намеће дажбине. Парламент је настао из разлога ограничења фискалних права монарха, да би заустављао његову апсолутну моћ. Ту се налази корен идеје представништва, чији су првобитни облик биле сталешке скупштине. Њихова основна функција била је финансијска и судска, а не законодавна. На врхунцу монарховог апсолутизма, сталешке скупштине изгубиле су значај.
Теорија о парламенту као законодавном телу настала је у 18. веку, а њен творац био је Монтескје. Француска револуција означила је коначни слом сталешког и почетак ере народног представништва, чија је основна функција законодавство. Суштина народног представништва је у томе да посланици у њему не представљају само своје бираче, него читав народ.
У Енглеској је парламент настао еволутивним путем, преображајем сталешке скупштине, чији су трагови и данас видљиви у превазиђеној установи горњег дома. Савремени састав британског парламента обухвата монарха, Дом лордова и Дом комуна. Сви они врше законодавну власт заједно, а ниједан од њих посебно, ни самостално. Почетак парламента у Енглеској био је Велики савет, настао као саветодавно тело монарха и вршилац неких судских функција. Састојао се од крупног племства (барона) и црквених великодостојника (прелата). Пошто су се проширивала права пореских обвезника, прошириван је и састав Великог савета, обухватао је и ниже племство и свештенство. У почетку је био једнодомни, а у 14. веку је постао дводомни. Високо племство и свештенство које је заседало у Великом савету постаје горњи дом парламента – Дом лордова. Представници грофовија и градова, којима се придружило и ситно племство, образовали су други дом – Дом комуна обичних грађана. Почетком 14. века парламент постаје формални учесник у законодавном поступку, а од почетка 15. века постао је главни законодавац. У састав енглеског парламента улази и краљ, а у вршењу законодавне власти без сагласности краља није могло бити ни закона. Али је краљ, после доношења уставног акта који се звао Bill of Rights, изгубио сва преимућства која је имао у односу на парламент. Данас је у Великој Британији једно од основних уставних начела начело парламентарне супрематије, према којем законе може доносити само парламент. Једном донесен, закон подлеже промени по истом правном поступку по којем је донесен. Мандат парламента ограничен је на пет година. Истеком тог времена, бирачи могу изабрати нове чланове парламента. Парламент је правни суверен, а народ (бирачко тело) политички сверен.
У Француској парламент је настао револуционарним путем.
Најстарији парламент на свету је онај који постоји на Исланду непрекидно од 903 године. Основали су га, као и државу Исланд, становници Норвешке. Парламент се на Исланду зове Алтинг, у Норвешкој Стортинг, у Шведској Риксдаг, у Данској Фолкетинг, у Ирану Меџлис, у Израелу Кнесет, у Шпанији Кортес, у Америци Конгрес.
Иако је парламент представнички орган и носилац најважније функције државне власти, уставотворне и законодавне, он није носилац суверености нити је изнад устава. У демократијама носилац суверености је народ, а парламент је као све државне власти под уставом и у свом раду мора се кретати у границама утврђеним уставом. Право је јаче од парламента. Једино је, од свих државних власти, уставотворна власт правно суверена, слободна и невезана правом.
Функције парламента
Прва основна функција парламента је законодавна функција. Парламент не врши сву законодавну власт у земљи, нити је његова надлежност само законодавна власт. Парламент даје само последњу реч о закону. Законодавна власт парламента има своју горњу и доњу границу. Горња граница повучена је у корист устава, док је доња повучена у корист уредбе. Законодавна власт парламента значи да је парламент државни орган који доноси изворне прописе. У већини држава уставотворна власт је у целости или делом у надлежности парламента. Парламент је постепено освојио право да доноси законе у свим областима. Парламент није одједном освојио све фазе у законодавном поступку. Тај поступак има три фазе:
фазу законодавне иницијативе (предлагања закона); фазу расправљања о предлогу закона и усвајања закона; фазу ступања закона на снагу.
Право законодавне иницијативе се дели између парламента и егзекутиве. Законодавном иницијативом најпре располажу чланови парламента. У земљама са парламентарним системом власти главни предлагач закона је влада.
Право доношења амандмана на предложени закон дели се између чланова парламента и владе. Амандман на предложени закон је предлог овлашћеног подносиоца амандмана, чија је сврха побољшање предложеног закона. Исти подносилац амандмана има право на амандман једне садржине на исту одредбу закона. Егзекутива има важну улогу у ступању закона на снагу, пошто има могућност да одложи примену закона. Прво је право законодавног вета, по правилу одлажућег, друго је отезање са доношењем уредаба за извршавање закона, чије је постојање претпоставка за примену већине законских одредаба.
Законодавној функцији парламента припада и функција доношења буџета и завршног рачуна. Буџет је специфичан финансијски закон. Буџет је и средство контроле парламента над радом владе, пошто парламент приликом доношења буџета има право да у детаље одлучује о расходима владе. Одлучивање о буџету је начин да се извршна власт стави под контролу законодавне власти. Парламент врши законодавну функцију и кад ратификује међународне уговоре које закључују влада или шеф државе. Кад парламент ратификује међународне уговоре, он то чини у форми закона. Парламенту као народном представништву припадају и неке надлежности које су у вези са сувереношћу, то је: одлучивање о рату и миру и расписивање референдума. Одлучивање о рату и миру је акт суверености, и у већини европских земаља и у САД , је у надлежности парламента.
Друга основна функција парламента, коју он врши само у државама са парламентарним или са скупштинским системом власти, јесте контрола над радом извршне власти, пре свега над владом. Парламент бира и разрешава владу. Парламент врши стални надзор над радом владе, која је политички одговорна парламенту. У државама са дводомним парламентом, владина одговорност, постоји само пред доњим домом. Најефикасније средство за контролу парламента над радом владе ја право парламента да доноси буџет. Остала средства којима парламент врши контролу над владом деле се у две групе: у прву улазе средства којима се парламент обавештава о раду владе, а у другу средства којима се покреће политичка одговорност владе у парламенту.
Средства којима се парламент обавештава о раду владе могу бити: стална и повремена. Стална средства су сталне комисије парламента. Повремена средства су: посланичко питање, интерпелација и анкетна комисија.
Анкетне комисије се формирају ради испитивања неког важног питања које је у ближој или даљој вези са радом владе.
Посланичко питање појавило се у Енглеској. То је конкретно питање које посланик поставља одређеном члану владе или влади као државном органу из области њиховог делокруга, у писменом или усменом облику. Оно мора бити јасно постављено и не сме имати обележје расправе о поједином питању нити садржавати квалификације људи или појава. Одговор на посланичко питање даје се или на истој седници на којој га је посланик поставио или на наредној седници парламента, у сваком случају у току истог заседања. После одговора на посланичко питање, у парламенту се не води претрес. Посланик који је поставио питање има право да у трајању од свега неколико минута (највише пет минута) коментарише одговор члана владе на своје питање и, евентуално, да постави допунско питање. О посланичком питању се нити претреса нити гласа. Циљ посланичког питања је обавештење, односно обавештење које би могло компромитовати владу и бити касније од значаја код евентуалног покретања политичке одговорности владе у парламенту.
Интерпелација (од латинске речи interpellatio која значи прекидање, сметње, нападање) је уведена у Француској. Интерепелација је квалификовано питање упућено члану владе или влади у целини. Код интерпелације главно је претрес, дебата. Поводом интерпелације у расправи могу учествовати сви посланици и сви чланови владе. Циљ интерпелације је дискусија и расправа, а потом евентуално и санкција према влади.
Постоје две разлике између интерпелације и посланичког питања. Прва разлика је претрес. Код интерпелације претрес се води због тога што се тражи да влада објасни и оправда свој поступак, који јој посланици у парламенту оспоравају. Друга разлика је у томе што се интерпелација, за разлику од посланичког питања, завршава гласањем. Обично се прво гласа о тзв. простом прелазу на дневни ред. Кад се претрес поводом интерпелације закључи парламент гласа о томе да се пређе на дневни рад.
Од средстава за покретање политичке одговорности владе класично средство у парламентарном систему је предлог за гласање о неповерењу влади. Предлог за гласање о неповерењу влади поставља одређен број посланика у парламенту. Да би влада изгубила поверење парламента, потребно је да тај предлог усваја иста она већина посланика која је потребна за владин избор. Губитак поверења у парламенту обавезује владу на подношење оставке.