- Učlanjen(a)
- 04.10.2009
- Poruka
- 5.207
Правни aспекти трезорског пословања у Босни и Херцеговини
Предмет, циљеви и методи истраживања
1.1. Предмет истраживања
Предмет истраживања магистарског рада су фактори који утичу на избор Трезора као кључног финансијског инструмента у планирању, извршењу, завршном рачуну буџета и контроли извршења буџета. Трезор успоставља владине стандарде, који се односе на финансијско управљање, контролу и стандарде интерне ревизије. Правно гледано, буџетске потрошачке јединице ж могу трошити средства без одобрења Трезора
Практично, Трезор, своју одговорност, делегира на потрошачке јединице, а његово одобрење је неопходно само када су у питању велики пројекти, специфичне и ургентне трансакције.
Остварити финансијску контролу, са основним и правним задатком да се унаприједи финансијско управљање државним средствима, на начин, да се обезбиједе неопходна финансијска средства за финансирање јавних потреба је веома сложен и одговоран задатак. Иако се о овој теми данас доста говори, у економској и правној литератури је мало тога написано.
може се рећи да је проблем потпуно расвијетљен и да питање трезорског начина пословања може бити скинуто са дневног реда.
Тема је толико занимљива, нова и жива, да се о њој може стално говорити и расправљати, на начин, да свака расправа донесе позитивне резултате. Расправа о овој теми је законски документована и добар је разлог да привуче пажњу и оних који се директно не баве овом врстом посла.
Приступ проблематици представља настојање да се трезор посматра са економског, политичког, социјалног и финансијскиог аспекта. У раду је понуђена грађа која потврђује ставове о питањима која се у раду презентују.
У раду ће се наићи на домаће законске и подзаконске изворе, декларације, меморандуме, међународне прописе, ставове стручњака, из ове области. Обрађена су четири система трезорског пословања:
Ако се осврнемо на трезорско пословање у Босни и Херцеговини, до сада је оно дало добре резултате.
Са своје стране и међународне финансијске институције, дале су велики значај овом дијелу буџетског пословања, јер представља један од основних услова за улазак у Европску унију.
Посебно је Међународни монетарни фонд ставио главни акценат на ову врсту активности.
Поред подршке, за отпочињање реформи било је потребно обезбиједити материјалне претпоставке да Босна и Херцеговина, у односу на остале земље у транзицији, не заостаје, као и да се створе институционални услови за економске реформе.
Економске реформе су захтијевале спровођење посебних реформи у области јавних финансија.
Без јаке фискалне дисциплине, немогуће је постићи дјелотворне циљеве, јер су произвољне расподјеле средстава и неефикасне операције неодрживе.
Најважнија функција Трезора је управљање новчаним средствима и зато је та функција и постављена у Министарству финансија. У раду је анализом обухваћена организација Трезора и Јединствени рачун, преко кога послују сви буџетски корисници, начин извршења буџета, Главна књига Трезора са постојећим модулима, и обавезе. На овај начин постављен је приоритетан задатак пред аутора, да потврди улогу Трезора која му припада.
Трезор је одабран као један од могућих облика управљања јавним средствима који омогућава централизовано управљање јавним приходима и расходима.
Важно је истаћи да се пословање Трезора темељи на принципу постојања Јединственог рачуна Трезора, као инструмента, који осигурава дневно управљање ликвидношћу буџета, инструмента који пружа подлогу за ефикасно финансијско планирање.
Преко Јединственог рачуна се обављају све финансијске трансакције буџета једне Владе и врши успостављање система Главне књиге Трезора, путем које се осигурава евиденција свих трансакција и пословних догађаја, расхода и других плаћања, те стања имовине и извора власништва што су у вези са буџетом насталим током фискалне године, односно до одређеног датума у складу са финансијским планом и класификацијама.
Главна књига је конципирана тако да одговори захтјевима информисања јавности и свих надлежних органа у фазама извршења буџета, у циљу доношења исправних одлука, за ефикасније управљање јавним приходима.
У поступку припреме и аналитичког разматрања трезорског пословања обрађен је појам "трезора" који је познат у литератури и пракси посљедњих десет година.
У костуру рада је посебан акценат стављен на карактеристике трезорског пословања као начина пословања буџетских корисника који се примјењује у нашој држави, те успостављање његове основне функције, надлежности и управљања. Такав модел се примјењује у земљама транзиције. Композицијски, рад чине четири тематске цјелине:
Анализом, као "сложеном цјелином" омогућено је да се предмет истражује и као цјелина, или да се истражује само један његов дио. Предмет истраживања обухвата и потпуну анализу и парцијалну анализу.
Кроз потпуну анализу, обухваћени су сви фактори, који утичу на трезорско пословање, његове особине, интерни и екстерни односи и функција у укупној распрострањености његовог предмета. Трезор, као предмет потпуне анализе је дио друштвене, односно политичке стварности и зато га је тешко у потпуности анализирати, већ је истраживање утврђено кроз одређене критеријуме који допуштају да се предмет схвати као цјелина.
Питање одређивања и схватања цјелине се своди на све друштвене чињенице, на укупну друштвену реалност трезорског пословања као предмета истраживања.
Парцијалном анализом је обухваћен сваки дио, аспект, својство одређеног дијела рада, дијелова, који се могу посматрати и потпуно самостално јер и тако чине засебне цјелине које могу пружити одговоре заинтересованим читаоцима.
У свим фазама рада примијењен је метод спецификације. Једна цјелина се раздваја на дијелове како би се спознали ти дијелови, а потом и цјелина помоћу дијелова Не можемо посматрати Трезор без буџета или обрнуто, као нити Трезор и буџет без система контрола Из општих законских ставова (премиса, судова), изведени су нови и појединачни ставови и закључци, који могу послужити бољем разумијевању и схватању ове области јавних финансија. Познато је да област јавних финансија иако млада, самостална научна дисциплина представља област која се веома бурно и често мијења. Материја јавних расхода је сегмент јавних финансија чије је изучавање запостављено.
Највећи број досад објављених јавних радова из области јавних финансија се односио на јавне приходе, фискалне приходе, порезе. Према Уставу (Анекс IV Дејтонског мировног споразума) Босна и Херцеговина се састоји од два ентитета - Републике Српске и Федерације Босне и Херцеговине.
Надлежности и односи између ентитета и институција Босне и Херцеговине, регулисани су чланом III Устава Босне и Херцеговине. Међу надлежнос тима институција Босне и Херцеговине је и финансирање расхода који су неопходни за њихово функционисање као и финансирање међународних обавеза Босне и Херцеговине.
Стога је један од циљева овог рада да прикаже и објасни оквир свеобухватних реформи које се спроводе у Босни и Херцеговини и њеним ентитетима, Републици Српској и Федерацији, у области јавних финансија.
Обрађен је и оквир свеобухватних реформи у области трезорског пословања које се сроводе у Брчко Дистрикту, дистрикту са локалном самоуправом под суверенитетом Босне и Херцеговине. Статус Дистрикта је важан за његове становнике, за Босну и Херцеговину као суверену државу, Федерацију БиХ и Републику Српску. Реформе, које су заживјеле у Брчком, на ојачавању тржишне економије или на побољшању услуга које обезбјеђује влада, су реформе које могу заживјети и у осталом дијелу државе.
Савременост и значај постављене теме која је нова и оригинална, уз то јако сложена и недовољно истражена, омогућили су да се одговори на питање - какав је значај и улога трезорског пословања? Ово питање ће се поставити пред читаоца када се буде упознавао са садржајем овог рада.
У раду су анализиране основне функције и задаци Трезора које се огледају кроз:
Политичари и јавни службеници имају обавезу да повремено одговарају на питања о њиховим службеним активностима, јер морају бити одговорни за спровођење овлашћења која су им додијељена. Да би принцип одговорности био ефикасан, морају се јасно утврдити и континуирано одржавати јасне линије одговорности између свих учесника.
У јавном сектору, одговорност појединих службеника, у оквиру њихове одговорности и према спољњим контролним тијелима, најчешће се примјењује кроз питања: како је новац потрошен и који је резултат тим трошењем постигнут?
Стога је од велике важности у свим демократским системима, општа или генерална одговорност министара према Парламенту и најширој јавности.
С једне стране, буџетски корисници су одговорни за рачуноводство и интерну контролу која се успоставља и одржава кроз систем управљања и рачуноводствене контроле над одобреним буџетима, одобреним финансијским плановима и оперативним буџетима, буџетским средствима и буџетским расходима.
С друге стране, министарства финансија врше контролу материјално- финансијског пословања буџетских корисника кроз буџетску контролу организационих дијелова
Постојање контрола је неопходно уколико се жели смањити на минимум ризик од лошег управљања или злоупотребе јавних средстава Улога контрола је значајна, могло би се рећи и круцијална. Могуће су преваре, грешке или лоше евиденције рачу новодства.
Њправилности је могуће уочити и отклонити кроз два основна модела интерне контроле: контроле министарства финансија, као централизован приступ, и други модел као децентрализовани, путем интерних ревизора у самим буџетским, потрошачким јединицама.
Тако посматрана, ревизија подразумијева стручни преглед законске и финансијске усаглашености или резултата и квалитета пословања. Преглед се врши како би се испоштовали захтјеви управе кроз интерну контролу и ревизију, или да би вањско ревизијско тијело или било који други независни ревизор, испунио законске обавезе кроз вањску ревизију.
Свака Влада успоставља интерну контролу да би се спријечило расипање, малверзације и погрешно управљање.
Посебан задатак интерне ревизије је да се надгледају управни системи контроле и да се виша управа обавијести о уоченим слабостима, те да јој се предложе побољшања.
Обим ревизије доста варира, као и терминологија у овој области. Главни налаз истраживања, као посебан дио, садржи став аутора о позитивним карактеристикама трезорског пословања који је опредијелио увођење Трезора у финансијски систем, за послове евидентирања, плаћања и контроле рада свих буџетских корисника. Приједлози за савремену праксу садрже оцјену да примјена Трезора и трезорског начина пословања и поред свих позитивних карактерис тика може у пракси понекад добити и обиљежја ограничавајућег и отежавајућег фактора развоја, у случајевима извршења и реализације неких потреба буџетских корисника.
Међутим, треба нагласити да ниједан рад није све обухватио нити разријешио, па тако неће ни овај, али се према њему треба односити конструктивно, критички и креативно, јер обрађује тему која је актуелна али недовољно објашњена и документована
И када се упознамо са радом, остаће многи проблеми у пракси истраживања и научног рада, који ће се кроз праксу рјешавати. На крају рада, налази се библиографија те списак литературе која је кориштена у току израде магистарске тезе која је пред вама.
Предмет, циљеви и методи истраживања
1.1. Предмет истраживања
Предмет истраживања магистарског рада су фактори који утичу на избор Трезора као кључног финансијског инструмента у планирању, извршењу, завршном рачуну буџета и контроли извршења буџета. Трезор успоставља владине стандарде, који се односе на финансијско управљање, контролу и стандарде интерне ревизије. Правно гледано, буџетске потрошачке јединице ж могу трошити средства без одобрења Трезора
Практично, Трезор, своју одговорност, делегира на потрошачке јединице, а његово одобрење је неопходно само када су у питању велики пројекти, специфичне и ургентне трансакције.
Остварити финансијску контролу, са основним и правним задатком да се унаприједи финансијско управљање државним средствима, на начин, да се обезбиједе неопходна финансијска средства за финансирање јавних потреба је веома сложен и одговоран задатак. Иако се о овој теми данас доста говори, у економској и правној литератури је мало тога написано.
може се рећи да је проблем потпуно расвијетљен и да питање трезорског начина пословања може бити скинуто са дневног реда.
Тема је толико занимљива, нова и жива, да се о њој може стално говорити и расправљати, на начин, да свака расправа донесе позитивне резултате. Расправа о овој теми је законски документована и добар је разлог да привуче пажњу и оних који се директно не баве овом врстом посла.
Приступ проблематици представља настојање да се трезор посматра са економског, политичког, социјалног и финансијскиог аспекта. У раду је понуђена грађа која потврђује ставове о питањима која се у раду презентују.
У раду ће се наићи на домаће законске и подзаконске изворе, декларације, меморандуме, међународне прописе, ставове стручњака, из ове области. Обрађена су четири система трезорског пословања:
- Трезор институција Босне и Херцеговине,
- Трезор у Републици Српској,
- Трезор у Федерацији Босне и Херцеговине, и
- Трезор Брчко Дистрикта Босне и Херцеговине.
Ако се осврнемо на трезорско пословање у Босни и Херцеговини, до сада је оно дало добре резултате.
Са своје стране и међународне финансијске институције, дале су велики значај овом дијелу буџетског пословања, јер представља један од основних услова за улазак у Европску унију.
Посебно је Међународни монетарни фонд ставио главни акценат на ову врсту активности.
Поред подршке, за отпочињање реформи било је потребно обезбиједити материјалне претпоставке да Босна и Херцеговина, у односу на остале земље у транзицији, не заостаје, као и да се створе институционални услови за економске реформе.
Економске реформе су захтијевале спровођење посебних реформи у области јавних финансија.
Без јаке фискалне дисциплине, немогуће је постићи дјелотворне циљеве, јер су произвољне расподјеле средстава и неефикасне операције неодрживе.
Најважнија функција Трезора је управљање новчаним средствима и зато је та функција и постављена у Министарству финансија. У раду је анализом обухваћена организација Трезора и Јединствени рачун, преко кога послују сви буџетски корисници, начин извршења буџета, Главна књига Трезора са постојећим модулима, и обавезе. На овај начин постављен је приоритетан задатак пред аутора, да потврди улогу Трезора која му припада.
Трезор је одабран као један од могућих облика управљања јавним средствима који омогућава централизовано управљање јавним приходима и расходима.
Важно је истаћи да се пословање Трезора темељи на принципу постојања Јединственог рачуна Трезора, као инструмента, који осигурава дневно управљање ликвидношћу буџета, инструмента који пружа подлогу за ефикасно финансијско планирање.
Преко Јединственог рачуна се обављају све финансијске трансакције буџета једне Владе и врши успостављање система Главне књиге Трезора, путем које се осигурава евиденција свих трансакција и пословних догађаја, расхода и других плаћања, те стања имовине и извора власништва што су у вези са буџетом насталим током фискалне године, односно до одређеног датума у складу са финансијским планом и класификацијама.
Главна књига је конципирана тако да одговори захтјевима информисања јавности и свих надлежних органа у фазама извршења буџета, у циљу доношења исправних одлука, за ефикасније управљање јавним приходима.
У поступку припреме и аналитичког разматрања трезорског пословања обрађен је појам "трезора" који је познат у литератури и пракси посљедњих десет година.
У костуру рада је посебан акценат стављен на карактеристике трезорског пословања као начина пословања буџетских корисника који се примјењује у нашој држави, те успостављање његове основне функције, надлежности и управљања. Такав модел се примјењује у земљама транзиције. Композицијски, рад чине четири тематске цјелине:
- Институционални оквир буџета,
- Рад Трезора и управљање новчаним средствима,
- Интерна контрола буџетских корисника,
- Ревизија и процјена финансијскогрезултата.
Анализом, као "сложеном цјелином" омогућено је да се предмет истражује и као цјелина, или да се истражује само један његов дио. Предмет истраживања обухвата и потпуну анализу и парцијалну анализу.
Кроз потпуну анализу, обухваћени су сви фактори, који утичу на трезорско пословање, његове особине, интерни и екстерни односи и функција у укупној распрострањености његовог предмета. Трезор, као предмет потпуне анализе је дио друштвене, односно политичке стварности и зато га је тешко у потпуности анализирати, већ је истраживање утврђено кроз одређене критеријуме који допуштају да се предмет схвати као цјелина.
Питање одређивања и схватања цјелине се своди на све друштвене чињенице, на укупну друштвену реалност трезорског пословања као предмета истраживања.
Парцијалном анализом је обухваћен сваки дио, аспект, својство одређеног дијела рада, дијелова, који се могу посматрати и потпуно самостално јер и тако чине засебне цјелине које могу пружити одговоре заинтересованим читаоцима.
У свим фазама рада примијењен је метод спецификације. Једна цјелина се раздваја на дијелове како би се спознали ти дијелови, а потом и цјелина помоћу дијелова Не можемо посматрати Трезор без буџета или обрнуто, као нити Трезор и буџет без система контрола Из општих законских ставова (премиса, судова), изведени су нови и појединачни ставови и закључци, који могу послужити бољем разумијевању и схватању ове области јавних финансија. Познато је да област јавних финансија иако млада, самостална научна дисциплина представља област која се веома бурно и често мијења. Материја јавних расхода је сегмент јавних финансија чије је изучавање запостављено.
Највећи број досад објављених јавних радова из области јавних финансија се односио на јавне приходе, фискалне приходе, порезе. Према Уставу (Анекс IV Дејтонског мировног споразума) Босна и Херцеговина се састоји од два ентитета - Републике Српске и Федерације Босне и Херцеговине.
Надлежности и односи између ентитета и институција Босне и Херцеговине, регулисани су чланом III Устава Босне и Херцеговине. Међу надлежнос тима институција Босне и Херцеговине је и финансирање расхода који су неопходни за њихово функционисање као и финансирање међународних обавеза Босне и Херцеговине.
Стога је један од циљева овог рада да прикаже и објасни оквир свеобухватних реформи које се спроводе у Босни и Херцеговини и њеним ентитетима, Републици Српској и Федерацији, у области јавних финансија.
Обрађен је и оквир свеобухватних реформи у области трезорског пословања које се сроводе у Брчко Дистрикту, дистрикту са локалном самоуправом под суверенитетом Босне и Херцеговине. Статус Дистрикта је важан за његове становнике, за Босну и Херцеговину као суверену државу, Федерацију БиХ и Републику Српску. Реформе, које су заживјеле у Брчком, на ојачавању тржишне економије или на побољшању услуга које обезбјеђује влада, су реформе које могу заживјети и у осталом дијелу државе.
Савременост и значај постављене теме која је нова и оригинална, уз то јако сложена и недовољно истражена, омогућили су да се одговори на питање - какав је значај и улога трезорског пословања? Ово питање ће се поставити пред читаоца када се буде упознавао са садржајем овог рада.
У раду су анализиране основне функције и задаци Трезора које се огледају кроз:
- финансијско планирање и прогнозирање готовинских токова,
- управљање новчаним средствима (готовином),
- контролу расхода,
- управљање владиним дугом и гаранцијама,
- буџетско рачуноводство и извјештавање,
- управљање информационим системом''.
Политичари и јавни службеници имају обавезу да повремено одговарају на питања о њиховим службеним активностима, јер морају бити одговорни за спровођење овлашћења која су им додијељена. Да би принцип одговорности био ефикасан, морају се јасно утврдити и континуирано одржавати јасне линије одговорности између свих учесника.
У јавном сектору, одговорност појединих службеника, у оквиру њихове одговорности и према спољњим контролним тијелима, најчешће се примјењује кроз питања: како је новац потрошен и који је резултат тим трошењем постигнут?
Стога је од велике важности у свим демократским системима, општа или генерална одговорност министара према Парламенту и најширој јавности.
С једне стране, буџетски корисници су одговорни за рачуноводство и интерну контролу која се успоставља и одржава кроз систем управљања и рачуноводствене контроле над одобреним буџетима, одобреним финансијским плановима и оперативним буџетима, буџетским средствима и буџетским расходима.
С друге стране, министарства финансија врше контролу материјално- финансијског пословања буџетских корисника кроз буџетску контролу организационих дијелова
Постојање контрола је неопходно уколико се жели смањити на минимум ризик од лошег управљања или злоупотребе јавних средстава Улога контрола је значајна, могло би се рећи и круцијална. Могуће су преваре, грешке или лоше евиденције рачу новодства.
Њправилности је могуће уочити и отклонити кроз два основна модела интерне контроле: контроле министарства финансија, као централизован приступ, и други модел као децентрализовани, путем интерних ревизора у самим буџетским, потрошачким јединицама.
Тако посматрана, ревизија подразумијева стручни преглед законске и финансијске усаглашености или резултата и квалитета пословања. Преглед се врши како би се испоштовали захтјеви управе кроз интерну контролу и ревизију, или да би вањско ревизијско тијело или било који други независни ревизор, испунио законске обавезе кроз вањску ревизију.
Свака Влада успоставља интерну контролу да би се спријечило расипање, малверзације и погрешно управљање.
Посебан задатак интерне ревизије је да се надгледају управни системи контроле и да се виша управа обавијести о уоченим слабостима, те да јој се предложе побољшања.
Обим ревизије доста варира, као и терминологија у овој области. Главни налаз истраживања, као посебан дио, садржи став аутора о позитивним карактеристикама трезорског пословања који је опредијелио увођење Трезора у финансијски систем, за послове евидентирања, плаћања и контроле рада свих буџетских корисника. Приједлози за савремену праксу садрже оцјену да примјена Трезора и трезорског начина пословања и поред свих позитивних карактерис тика може у пракси понекад добити и обиљежја ограничавајућег и отежавајућег фактора развоја, у случајевима извршења и реализације неких потреба буџетских корисника.
Међутим, треба нагласити да ниједан рад није све обухватио нити разријешио, па тако неће ни овај, али се према њему треба односити конструктивно, критички и креативно, јер обрађује тему која је актуелна али недовољно објашњена и документована
И када се упознамо са радом, остаће многи проблеми у пракси истраживања и научног рада, који ће се кроз праксу рјешавати. На крају рада, налази се библиографија те списак литературе која је кориштена у току израде магистарске тезе која је пред вама.