- Učlanjen(a)
- 04.10.2009
- Poruka
- 5.207
Fakultet za državnu upravu i administraciju
Kolokvijum 2
Свуда у свету парламенти имају и значајну изборну функцију. Ова функција зависи од система власти. Више долази до изражаја у парламентарном и скупштинском систему него у председничком систему. Зато што у парламентарном и скупштинском систему парламенти углавном бирају носиоце извршне власти (шеф државе, влада), а у председничком систему постоји строга подела власти, па самим тим опада могућност да носиоца извршне власти бира парламент. У већини земаља са парламентарним системом власти, избор судија врши посебан независни орган врло квалификованог састава (Високи савет судске власти - магистратуре), док у земљама с председничким системом то чини шеф државе. У државама које имају посебан уставни суд, судије тога суда једним делом или у целости бира парламент. Парламентарног опуномоћника за заштиту људских права (омбудсман) бира парламент.
У неким државама парламент је квази-судски орган који обавља квази-судска овлашћења. То су овлашћења парламента да суди носиоцима извршне власти (председнику републике и члановима владе). Данас у већини земаља такву функцију врши посебан државни суд или, уколико постоји, уставни суд. Иако се врши у облику закона, облик квази-судске функције парламента је амнестија за кривична дела, која се у појединим државама додељује парламентима. То је акт којим се неодређеном броју лица даје ослобођење од гоњења, потпуно или делимично ослобођење од извршења казне, замењује изречена казна блажом, одређује брисање осуде или се укидају правне последице осуде, с тим што се амнестијом не дира у правоснажност пресуде нити у постојање кривичног дела.
У уставном систему Републике Србије парламент, Народна скупштина, је законодавно тело. Она доноси законе и друге опште акте, акте са правном снагом закона, као што су: буџет и завршни рачун, план развоја и просторни план и потврђује међународне уговоре. Она по посебном поступку одлучује о промени устав, односно доноси устав, али о појединим питањима промене устава не одлучује самостално. Од питања која су у вези са сувереношћу, Народна скупштина има надлежности: одлучује о промени граница; одлучује о рату и миру и проглашава и укида ратно и ванредно стање; расписује републички референдум; расписује јавни зајам и одлучује о задуживању Републике Србије. Надзире рад служби за безбедност и усваја стратегију одбране. Пошто је Устав РС усвојио у основи парламентарни систем власти, функција Скупштине је избор и разрешење Владе и контрола над њеним радом. Изборном функцијом Народне скупштине обухваћен је: избор председника и чланова Владе; бира и разрешава судије Уставног суда; бира председника Врховног касационог суда, председнике судова, Републичког јавног тужиоца, јавне тужиоце, судије и заменике јавних тужилаца у скалду са Уставом; бира и разрешава гувернера Народне банке Србије и надзире његов рад; бира и разрешава Заштитника грађана и надзире његов рад; бира и разрешава друге функционере одређене законом. Од квази-судских овлашћења Народна скупштина има овлашћење да даје амнестију за кривична дела.
Ратно и ванредно стање
Према Уставу, два су степена нередовног стања у земљи: ванредно стање и ратно стање. Оба стања проглашава Народна скупштина, и то ванредно стање већином гласова свих народних посланика, ратно стање већином гласова народних посланика на седници на којој је присутна већина народних посланика. Народна скупштина састаје се без позива после проглашења ратног или ванредног стања. За време ратног или ванредног стања Народна скупштина не може бити распуштена. Ако мандат председника Републике истиче за време ратног или ванредног стања, мандат се продужава, тако да траје до истека три месеца од дана престанка ратног или ванредног стања. Рад или служба за време ратног или ванредног стања у складу са мерама прописаним приликом проглашења ратног или ванредног стања не сматра се принудним радом. Устав не може бити промењен за време ратног или ванредног стања.
Ванредно стање је стање јавне опасности у којем је угрожен опстанак држава или грађана, а последица је војних или невојних изазова, ризика и претњи безбедности. Народна скупшина проглашава ванредно стање када јавна опасност угрожава опстанак државе или грађана на основу заједничког предлога председника Републике и Владе. Проглашење ванредног стања може се предложити и на делу територије Републике Србије. Кад престану услови због којих је ванредно стање проглашено, председник Републике и председник Владе подносе Народној скупштини предлог за доношење одлуке о укидању ванредног стања. Одлука ванредног стање важи највише 90 дана. После истека тог рока, Народна скупштина може одлуку о ванредном стању продужити најдуже још 90 дана и то већином од укупног броја народних посланика. Народна скупштина састаје се без посебног позива и не може бити распуштена. Кад Народна скупштина прогласи ванредно стање, она може у одлуци о проглашењу ванредног стања прописати мере којима се одступа од Уставом зајемчених људских и мањинских права. Ове мере важе најдуже 90 дана, а по истеку овог рока могу се обновити под истим условима. Кад Народна скупштина није у могућности да се састане одлуку о проглашењу ванредног стања доносе заједно председник Републике, председник Народне скупштине и председник Владе, под истим условима као и Народна скупштина. Кад одлуку о поглашењу ванредног стања није донела Народна скупштина, Народна скупштина је потврђује у року од 48 сати од њеног доношења, односно чим буде у могућности да се састане.
У случају да Народна скупштина ову одлуку не потврди она престаје да важи (ex constitutione) завршетком њене прве седнице одржане по проглашењу ванредног стања. Кад мере којима се одступа од људских и мањинских права није прописала Народна скупштина, Влада је дужна да своју уредбу о мерама одступања од људских и мањинских права поднесе на потврду Народној скупштини у року од 48 сати од њеног доношења, односно чим Народно скупштина буде у могућности да се састане. Ако не је не потврди, уредба о мерама одступања престаје да важи 24 сата од почетка прве седнице Народне скупштине одржане по проглашењу ванредног стања.
Ратно стање је стање опасности у којем је оружаним деловањем споља угрожена сувереност, независност и територијална целовитост земље, односно мир у региону, које захтева мобилизацију снага и средства за одбрану. Проглашава га Народна скупштина на основу заједничког предлога председника Републике и Владе. Кад престану услови због којих је проглашено ратно стање, председник Републике и председник Владе подносе Народној скупштини предлог за доношење одлуке о укидању ратног стања. Народна скупштина може прописати мере којима се одступа од уставом зајенчених људских и мањинских права. Кад Народна скупштина није у могућности да се састане, одлуку о проглашењу ратног стања доносе заједно председник Републике, председник Народне скупштине и председник Владе. Ова три органа у истој ситуацији могу прописати и мере одступања од људских и мањинских права зајемчених Уставом. Све мере прописане у периоду ратног стања потврђује Народна скупштина чим буде у могућности да се састане.
Устав је поставио ограничења о одступању од људских и мањинских права: одступања од Уставом зајемчених људских и мањинских права дозвољена су само у обиму у којем је то неопходно; мере одступања не смеју да доведу разликовања на основу расе, пола, језика, вероисповести, националне припадности или друштвеног порекла; мере одступања престају да важе престанком ванредног или ратног стања; мере одступања ни у ком случају нису дозвољене у погледу права зајемчених у изричито наведеним члановима Устава (апсолутно заштићена права).
Структура парламента
Постоје два решења каква ће структура парламента бити: прво, да парламент буде једнодомно тело (састављено од једног дома), и друго, да парламент буде дводомно тело (састављено од два дома).
У теорији се сматра да је једнодомни парламент више у сагласности са начелом народне суверености. Једнодомно представништво произилази из теорије о сувереном народу, чија је воља једна и недељива. Народна сувереност не трпи никакво дељење. Народ је један па његово представништво мора бити једно. Два дом правдана су још у доба француске револуције. Истиче се да у сваком друштву постоје две теденције: једна која тежи променама и друга која је за очување традиције. Дводомна структура парламента обезбеђује да те две теденције дођу до изражаја у раду парламента. У прилог дводомном систему се истиче да он обезбеђује политичку слободу тиме што дели законодавну власт и омогућује међусобно ограничавање два дома. Други дом побољшава квалитет законодавног рада. Он јамчи да ће други дом поправити евентуалне погрешке првог дома. Други дом обезбеђује квалитетну и свестрану расправу и тиме квалитетније законе. Други дом омогућује комбинацију различитих изборних система за избор народних представника. Други дом уводи у јавни живот људе који према свом интелектуалном и моралном карактеру и искуству не би могли бити изабрани уобичајеним изборним поступком. Он је и гарантија права мањина и средство за сузбијање злоупотреба и екцеса парламентарне већине.
У земљама са дводомним системом постоји теденција институционализовања ублаженог бикамерализма. Преовлађују дводомни системи у којима други дом добија само консултативну и декоративну улогу. Постојање политичких странака појачава теденцију монокамерализма. Бикамерализам је био начело састава парламента у време увођења представничке демократије и био је израз нужности очувања социјалног еквилибријума у односима две доминантне друштвене класе, феудалне и грађанске. Због тога је то био конзервативни бикамерализам.
Дводомни парламент у федуалним државама је непосредна последица федералног државног уређења. У парламенту тих држава један дом представља државе чланице на једнакој основи и он је средство заштите њихове аутономије. Тај дом оличава федерацију као заједницу федералних јединица, као сложену државу. То је горњи дом федералног парламента. Други дом представља грађане на демографској основи и израз је њихове једнакости у федералној држави, независно од њене поделе на федералне јединице. Тај дом оличава федерацију као заједницу грађана, каква је свака унитарна држава.
Још један разлог због којег се бикамерализам данас одржава у вези је са настојањем да се реформише класичан политички тип парламента. Тај класични тип парламента је парламент који је створен ради јавне политичке борбе између политичких странака. Парламент не може бити искључиво представништво бирачке масе, него и представништво реалних социјалних и професионалних економских група на које је бирачко тело издељено. То је тип социјално-економског бикамерализма.
Теорија на којој се данас заснива дводомност своди се на то да парламент мора бираче свестрано представљати. Уз савременије теоријске основе бикамерализма још увек преовлађује и стари, према којима је бикамерализам принцип поделе парламента на два дела, који ће се узајамно ограничавати.
На основу ових теорија, данас постоје три облика бикамерализма: политички, федерални и социјално-економски.
Политички бикамерализам се тако одређује због тога што је улога која се додељује горњем дому политичка. Основна улога другог дома је да зауставља претераности и да ублажава брзе и непромишљене одлуке доњег дома. Има две варијанте: аристократски други дом и демократски други дом.
Аристократски бикамерализам је онај у чијем су другом дому представљене поједине друштвене класе, тј. у њему се налазе појединци који тим класама припадају. Аристократски други дом имао је за циљ да омогући политичко преживљавање једне економски иживљене класе.
Демократски бикамерализам у другом дому види чиниоца континуитета и стабилности у односу на дом који је непосредно изабран од стране појединаца као таквих. Изборни механизам за други дом треба да обезбеди избор личности које су по части и угледу познате у својим изборним јединицама. Понекад се овај облик бикамерализма назива и елитистички бикамерализам. Демократски облик бикамерализма обезбеђује се применом различитих интрумената.
-Бирачко право за избор чланова другог дома је знатно сужено у односу на први дом, у том смислу што је старосни цензус за други дом виши. Носиоци пасивног права за други дом су људи у годинама. Због тога горњи дом најчешће носи назив „сенат“. Реч „сенат“ је латинског порекла и долази од речи „senex“, која значи „старац“.
-Други иструмент је дуже трајање мандата чланова горњег дома у односу на посланички мандат чланова доњег дома, што отежава могућност да се у политици парламента, пре свега у области законодавства и буџета, одмах изразе промене које су дошле до изражаја приликом последњих парламентарних избора. Као иструмент кочења наглих промена уводи се и парцијални систем обнове чланова другог дома, што омогућује дужи мандат чланова горњег дома.
-Последњи важан иструмент је начин избора чланова горњег дома. За избор чланова горњег дома се уместо непосредних примењује одређен систем посредних избора, будући да је бирачко тело за доњи дом углавном састављено од представника непосредно изабраних општим правом гласа.
У сиситему политичког бикамерализма, надлежности горњег дома су или једнаке надлежностима доњег дома или су, што је данас чешће, мање од надлежности доњег дома. Предност ужива доњи дом, изабран путем општих и непосредних избора, и то како у области законодавства, тако и у области односа са егзекутивом. У земљама са парламентарним системом власти доњи дом ужива предност над горњим, због тога што влада за свој рад одговара искључиво пред доњим домом, као домом који је непосредни израз воље народа. Политичка воља којом се одражава политички бикамерализам заснована је на његовом техничком оправдању: постојање другог дома има ту политичку предност што обезбеђује дуплу расправу о законима који се усвајају у парламенту.
Федерални бикамерализам израз је сложене политичке структуре федералне државе, која има, с једне стране, обележја савеза аутономних држава а, с друге, јединствене државе са јединственим интересима. Федерална држава обухвата двострук низ државних органа: једни су органи држава чланица, други су органи целе државе, тј. федералне државе. Њен парламент због тога има два дома: један, који представља све грађане у федералној држави неиздељеној на федералне јединице, други, који представља сваку државу чланицу као такву, у њеном својству аутономног субјекта. Федерални бикамерализам је везан за представљање политичких, географских, етничких и сл. ентитета као таквих. Федерализам налаже да у федералном парламенту, поред појединаца, буду представљени и колективитети, какви су државе чланице. Смисао федералног бикамерализма јесте одржавање федералне власти у границама њене уставне надлежности, и на тај начин гарантовање уставне аутономије федералних јединица. Отуда федералне парламенте карактерише апсолутна равноправност домава. Горњи, федерални дом, може бити конституисан на начелу једнаке представљености федералних јединица независно од броја бирача у њима, или на начелу сразмерне заступљености федералних јединица, сагласно броју бирача у њима. За карактер федералног дома битно је како су уређена питања: начин одређивања представника; карактер њиховог мандата; начин гласања представника у федералном парламенту.
У упоредном уставном праву у погледу начина одређивања представника, позната су три решења: прво, према којем те представнике бирају бирачи федералне јединице непосредно; друго, према којем представнике федералних јединица бирају парламенти федералних јединица, сразмерно броју представника појединих странака у парламентима; треће, према којем се представници федералних јединица уопште не бирају, него их поставља орган извршне власти федералних јединица или чак федерални извршни орган.
Мандат представника федералних јединица у федералном парламенту може бити: императивни и слободни. Императивни мандат постоји кад су представници федералних јединица правно обавезни да поступају према налозима органа који их је поставио, а који их, као њихов мандатар, може опозвати и заменити другим представницима. Слободни мандат постоји кад су представници федералних јединица у федералном дому правно самостални у формирању својих ставова и слободни у тумачењу интереса своје федералне јединице коју представљају, дакле и у гласању.
Начин гласања представника представника федералних јединица у федералном парламенту може бити двојак: они могу иступити као јединствена делегација своје федералне јединице и гласати по делегацијама (en bloc) или гласати појединачно, сваки представник за себе.
Уз одређивање представника федералних јединица методом постављења, иду и императивни мандат представника и гласање представника по делегацијама у федералном парламенту. Уз метод избора, било непосредних било посредних, представника федералних јединица, иде слободан представнички мандат и самостално гласање (сваки за себе) представника у федералном парламенту. Федерални дом образован према првом моделу припада типу већа, а према другом типу сената.
Федерални дом је равноправан са општепредставничким у вршењу уставотворне и законодавне функције парламента. У федерацијама са парламентарним системом, функција избора и контроле над радом федералне владе, уз могућност њеног разрешења, припада општепредставничком дому. У федерацијама са председничким системом власти, због непарламентарног типа егзекутиве, федерални парламент уопште не врши функцију избора и контроле извршне власти, која је независна грана власти.
Социјално-економски бикамерализам значи представљање у другом дому економских група, професија и различитих друштвених слојева. Међусобни односи домова у систему еконоског бикамерализма су таква да се другом дому додељује мања овлашћења од првог.
Три су најпознатија покушаја примене социјално-економског бикамерализма.
Корпоративистичка већа уведена у фашистичким режимима. Покушаји у неким социјалистичким земљама, која су кратко трајала. Напори које је чинио генерал Де Гол да би умањио власт Сената и трансформисао га у мешовито веће, тј. полуполитичко, полуекономско и социјално, али који су завршили неуспехом.
Критичари бикамерализма упозоравају како је други дом некористан (јер ради по други пут исти посао који је већ обавио доњи дом, поготово ако је изабран на исти начин као и тај дом) и недемократски (због тога што му се, како би имао изглед оригиналности, тј. како би се бирао другачије од доњег дома, изборна основа сужава). Други дом успорава и отежава функционисање парламента. Он је сметња демократском развоју парламенту. Присталице бикамерализма сматрају да је неспорно да бикамерализам подиже квалитет законодавног рада, пошто је извесно да наизменично претресање закона у два дома доприноси побољшању квалитета закона, али по цену успоравања законодавног поступка. Другом дому се још пригорава како он фаворизује одређене категорије грађана, које су презаступљене у односу на њихову бројчану снагу у стварности.
Постоје три могућности на који начин дводомни парламент обавља своје надлежности. Прва, према којој све надлежности парламента врше оба дома равноправно и она значи пуну сагласност домова у погледу аката које равноправно доносе. Ниједан од домова нема преимућство у одлучивању. То је апсолутна дводомност, која значи егалитарни бикамерализам. Друга могућност је да извесна питања из надлежности парламента буду коначно одлучена сагласношћу једног дома, при чему сагласност другог дома уопште није потребна, тј. други дом за одлучивање о том питању уопште није надлежан. Трећа могућност је кад се извесна питања из надлежности парламента коначно одлучују на заједничкој седници оба дома. У таквим случајевима два дома се спајају у један на заједничкој седници. Парламент тада одлучује као једнодомна институција. Заједничко, као и самостално одлучивање домова је повреда начелне равноправности домова. Самостално и заједничко одлучивање домова је пример неегалитарног бикамерализма.
У случају да нема сагласности између домова предност се даје доњем дому. Учешће другог дома своди се, у случају спора између домова, на његово право одлажућег вета и приликом посредовања мешовите паритетне комисије или комисије за усаглашавање. Ако њено посредовање не успе, даје се право доњем дому да повећаном већином коначно изгласа закон. Између чланства у једном и у другом дому постоји неспојивост.
У РС Народна скупштина, као државни парламент, је једнодомна и она има 250 народних посланика.
Унутрашња функција парламента
Унутрашња организација парламента обухвата неколико области које се састоје од посебних институција регулисаних уставним и другим нормама – правним или обичајним. То су: положај парламентараца; материја заседања и седница парламента; парламентарна радна тела и парламентарни функционери.
Положај парламентараца (представника народа) треба да обезбеђује њихову независност у односу на спољне притиске и независност институције парламентараца. Институти који се примењују су: парламентарни имунитет, парламентарна накнада и парламентарни инкомпатибилитет.
Парламентарни имунитет значи неприкосновеност парламентарца. Његови основи су у начелу народне суверености и начелу поделе власти. Парламентарац је народни представник, израз народне суверености, и као сама та сувереност и он је неприкосновен. Начело поделе власти значи одвојеност једне власти од друге. Како законодавну власт врши парламент, који се састоји од парламентараца, начело поделе власти укључује независност и неприкосновеност парламентараца у односу на извршну и судску власт. Парламентарни имунитетима два облика: имунитет неодговорности и имунитет неповредивости. Само оба имунитета заједно омогућују пуну слободу вршенја функције парламентараца. Док имунитет неодговорности делује аутоматски, имунитет неповредивост делује само ако се парламентарац на њега позове. Имунитет неодговорности штити парламентарца кад врши парламентарну функцију, док имунитет неповредивости штити парламентарца кад не врши парламентарну функцију.
Имунитетом неодговорности покривена је неодговорност парламентарца за говор, изражено мишљење и дат глас у парламенту. То је суштински, материјални имунитет који спречава свако судско гоњење парламентараца за мишљење и глас у парламенту. За своје говоре и мишљења изван парламента, парламентарац је одговоран као и сваки други грађанин. Код овог имунитета реч је о слободи изражавања, о привилегији речи. Имунитетом неодговорности обухваћени су само они акти за које се може узети да се преко њих одвија радња парламента. Кад је реч о израженом мишљењу, то мишљење најпре треба да је изражено, затим да је изражено у вршењу свог позива и све то треба да је учињено у самом парламенту. Привилегија слободног давања гласа односи се, исто тако, на гласање у парламенту, о предметима који спадају у његову надлежност. На седницама у парламенту и у парламентарним радним телима парламентарци имају неограничену слободу речи. Само парламент, на основу пословника који сам доноси, може поставити границе тој слободи. Само је парламент надлежан да кажњава парламентарце, и то само дисциплинским мерама, оне међу њима који се приликом расправе огреше о парламентарни пословник. Класичне дисциплинске мере које познају парламентарни пословници јесу опомена, одузимање речи, привремено удаљавање са саднице, али све оне немају везе са кривичноправним санкцијама. Парламентарц је заштићен за своје говоре, изјаве, изражена мишљења и сл., без обзира на њихову садржину и степен друштвене опасности. И то само за време трајања седнице. Пре и после седнице као и за време одмора, изјаве парламентараца нису заштићене имунитетом неодговорности. Неодговорност парламентараца за изражено мишљење и дат глас у парламенту је апсолутна – она важи док мандат парламентарца траје и после истека мандата. Потпуна слобода говора стварно је могућна само ако имунитет штити парламентарца и после истека његовог мандата. Неодговорност парламентарца је привилегија јавноправног карактера, дата парламентарцу у његовом својству носиоца јавноправне функције, а не као приватне личности – не ради заштите његових личних интереса, него ради интереса парламента. То значи да се парламентарац не може одрећи те привилегије. Имунитет парламентарца је уопште средство за обезбеђивање независности парламента, посебно од арбитрарних поступака управе и судства. Основ имунитета неодговорност је начело народне суверености, по којем је носилац суверености народ, а остварује је преко својих представника или непосредно. Најважнији елемент садржине овог имунитета је слобода говора. Сврха овог имунитета је да се омогући слобода изражавања. Имунитет неодговорности појавио се пре имунитета неповредивости.
Имунитет неповредивости тиче се акта извршених ван обављања функције парламентарца, њиме се штити сва ванпарламентарна делатност парламентарца. То је процедурални имунитет, који једноставно спречава примену општег права на парламентарце. Без пристанка парламента, парламентарац не може бити лишен слободе нити се против њега може повести кривични поступак. Смисао је овог имунитета да се парламентарцу јамчи слобода од хапшења. Тај имунитет може бити укинут, али само одлуком парламента. Имунитет неповредивости односи се искључиво на кривични поступак. Том врстом имунитета парламентарци нису обухваћени када је реч о грађанскоправној, управној и дисциплинској одговорности. Према свом обиму, имунитет неповредивости шири је од имунитета неодговорности, јер потенцијално обухвта много већи број кривичних дела, али је по свом дејству он слабији, јер представља само временско одлагање кривичног гоњења, док се парламент не изјасни, а најдуже док траје парламентарни мандат, односно док се то лице налази у својству парламентарца. Имунитет неповредивости штити парламентарца само за време трајања парламентарног мандата, после чега је он кривично одговоран. Добијање одобрења од парламента за вођење поступка значи прекид застарелости, док застој застарелости наступа ако парламент одбије давање одобрења за покретање кривичног поступка.Заштита која се пружа имунитетом неповредивости је привремена, она није апсолутна. Одбацивањем захтева за покретање кривичног поступка који чини парламент, није престало и право прогона уопште. Неповредивост слаби кривичну одговорност парламентарца.Имунитет неповредивости не важи у случају флагрантног деликта, тј. затицање на кривичном делу редовно се изузима од заштите овог имунитета.
Само оба имунитета заједно омогућују пуну слободу обављања функције парламентарца. Основ имунитета неповредивости је у начелу поделе власти. Његова основна садржина је забрана од хапшења посланика ван парламента пре него што за то да одобрење парламент. Постоје земље које не познају имунитет неповредивости као саставни део имунитета парламенталаца. Такве државе су Велика Британија и САД. Класични имунитет парламенталца допуњује се у појединим уставима после Другог светског рата новим елементима. Један такав елеменат је ослобађање парламентарца од обавезе сведочења о стварима које је сазнао приликом вршења своје парламентарне функције. Овакво ослобођење тиче се кривичног, грађанског и управног поступка, и то без икаквог временског ограничења, дакле и после престанка мандата парламентарца. Парламентарци немају право ускратити сведочење у случају суђења неком трећем лицу, кад су им неке чињенице познате као обичним грађанима. Овде је реч о врсти посланичке тајне, тј о чињеницама који је парламентарац сазнао током вршења свог парламенталног својства. У неким државама парламенталац не може бити позван на војну вежбу и , уопште, на испуњење војне обавезе, пошто му се тада одузима могућност да учествује у раду парламента. У неким државама имунитет парламенталца обухвата посебне гаранције, поред оних које уважава као грађанин, неповредивости стана парламентарца.
Имунитет парламенталца у Уставу Републике Србије од 2006. године обухвата две класичне компоненте: имунитет неодговорности и имунитет неповредивости. И према Уставу Републике Србије од 2006. имунитет неодговорности је потпун. За изражавање мишљења ван Скупштине посланик је одговоран као и сваки други грађанин, под претпоставком да се не позове на имунитет или да му Скупштина укине имунитет неповредивости. Али и кад Скупштина не одобри покретање поступка против посланика, он за изражено мишљење ван Скупштине може бити позван на одговорност после истека посланичког мандата. Посланик за изражено мишљење у Скупштини не може бити позван на одговорност не само за време трајања мандата, него ни после истека мандата. Према Уставу Републике Србије од 2006. имунитет неповредивости обухвата две ствари: прво, забрану притвора народног посланика, и друго, забрану покретања кривичног или дгугог поступка у којем се против посланика може изрећи казна затвора. Народни посланик који се позвао на имунитет не може бити пртворен, нити се против њега може водити кривични или други поступак у којем се може изрећи казна затвора без одобрења Народне скупштине. Народни посланик може бити притворен без одобрења Народне скупштине ако је затечен у извршењу кривичног дела за које је прописана казна затвора у трајању дужем од пет година. Уколико се народни посланик није позвао на имунитет, Народна скупштина може одлучити да се имунитет примени кад оцени да је то потребно за обављање посланичке функције. Ако Народна скупштина установи имунитетско право народном посланику који се није позвао на имунитет, поступак који је против њега покренут, обуставиће се. Посланици се не могу одрећи свог имунитетског права. Одобрење скупштине за покретање кривичног или другог поступка у коме се може изрећи казна затвора односи се само на оно кажњиво дело у вези са којим је тражено одобрење. Имунитет уживају и председник Републике, председник, потпреседник и министри у Влади Србије и Заштитник грађана. За председника Републике не важи одредба о неодговорности за дати глас. При том о имунитету инокосних органа, председника Републике и Заштитника грађана, одлучује Народна скупштина, а о имунитету чланова колегијалних органа, Владе и судија Уставног суда, одлучује Влада и Уставни суд. Народна скупштина укида имунитет председнику Републике и Заштитнику грађана, као и Народним посланицима, већином гласова свих народних посланика.Устав Републике Србије садржи само одредбе о заштити и о правима народних посланика. Не спомиње и посланикове дужности. Неке од њих се подразумевају, један број њих регулисан скупштинским пословником. Основна дужност народних посланика је да присуствује скупштинским седницама, испуњење свих осталих дужности претпоставља посланиково присуство у парламенту. Скупштински пословници ограничавају учешће посланика у расправи у погледу дужине трајања и у погледу јављања за реч.
Парламентални инкомпатибилитет је забрана за парламенталце да истовремено кумулирају парламентални мандат са положајима које су заузимали пре избора или које су стекли после избора. Инкомпатибилитет је и сметња за учешће на парламенталним изборима. Онај ко жели да учествује на парламенталним изборима, а носилац је положаја који му то не дозвољава, дужан је да се претходно ослободи тог положаја. Сврха инкомпатибилитета после избора за парламенталца је да овог заштити од притиск који долазе са стране егзекутиве. Прави разлог парламенталних инкомпатибилитета је обезбеђење независности члана парламента у односу на владу. Функција парламента, посебно у парламентарном режиму, је да контролише, претреса и критикује акте владе.
У Уставу Републике Србије од 2006. постоји општа одредба о забрани сукоба интереса, према којој нико не може вршити државну или јавну функцију која је у сукобу са његовим другим функцијама, пословима или приватним интересима. У Уставу се утврђује које су државне или јавне функције, послови или интереси у сукобу са функцијом народног посланика: Народни посланик не може бити посланик у скупштини аутономне покрајине, нити функционер у органима извршне власти и правосуђа, нити може обављати друге функције, послове и дужности за које је законом утврђено да представљају сукоб интереса. Све те функције, послови и дужности су неспојиви са функцијом народног посланика. Изборни закон утврђује да посланику престаје мандат ако наступи један од случајева неспојивости функције посланика са другом функцијом.
Неподобност за избор (инелигибилитет,неизборност) је правна сметња која постоји пре избора, која га чини немогућим. Ако је кандидат неподобан за избор био кандидован на изборима и добио је потребну већину гласова, у том случају његов избор је ништав и он се мора поништити. Такво лице не може да уђе у парламент. Инкомпатибилитет није сметња за ваљан избор. Лице у вези са којим постоји инкомпатибилитет, ако буде изабрано, ући ће у парламент и његов ће избор бити потврђен. Инкомпатибилитет производи последице после чина избора.
Заседање и седнице парламента су други круг питања са подручја унутрашње организације парламента. Парламент се бира на једно одређено време. У том времену траје мандат парламента, тај период се назива легислатурни период или једноставно легислатура. Трајање мандата парламента не сме бити ни сувише кратко ни сувише дуго. Мандат парламента не би смео бити исувише кратак пошто у таквом случају парламент не би имао могућност да учини било шта трајно и корисно за државу и народ. Мандат не би смо бити ни сувише дуг пошто би се у таквим случајевима изгубила веза између народа и његових представника. Најчешће се примењује средње решење. У посебним приликама, предвиђеним уставом, мандат парламента може трајати и дуже од редовног мандата све док такве прилике постоје (ратно стање, ванредно стање...). Има устава који предвиђају могућност да одлуком парламентараца, донесеном у складу са уставом, мандат парламента може трајати и краће од парламенталног мандата утврђеног у уставу.
У Уставу Републике Србије од 2006. у погледу дужине легислатурног периода, усвојено је средње решење: тај период, односно мандат парламента, траје четири године. Народној скупштини мандат може престати пре истека легислатурног периода кад је председник Републике распусти на образложени предлог Владе, као и у случајевима кад је председнок Републике дужан да распусти Народну скупштину на основу Устава. Устав не предвиђа могућност продуживања мандата Скупштине за време ратног или ванредног стања. Устав Републике Србије не познаје могућност самораспуштања Скупштине, тј. расппуштање Скупштине њеном сопственом одлуком. Парламент слободно утврђује трајање својих редовних и ванредних заседања. Заседање је период у којем се парламент састаје, у којем ради било преко својих радних тела, било на пленарним седницама.
Заседања могу бити редовна и ванредна. Редовна су везана за одређен дан у месецу, док су ванредна она која овлашћени предлагач предложи у времену између редовних заседања и која се у том времену и одржавају. Редовних заседања је по правилу два, једно пролећно и једно јесење. Према Уставу Републике Србије обавезна у два редован заседање годишње. Прво редовно заседање почиње првог радног дана у марту, а друго редовно заседање почиње првог радог дана у октобру. Редовно заседање не може трајати дуже од 90 дана. Народна скупштина састаје се у ванредно заседање на захтев најмање једне трећине народних посланика или на захтев Владе, са унапред одређеним дневним редом. Народна скупштина састаје се без позива после проглашења ратног или ванредног стања. У систему поделе власти, какав постоји у Уставу Републике Србије, егзекутива не може прекидати ток заседања парламента, осим у случају кад употребљава своје право распуштања парламента.
Парламент ефективно ради на својим седницама. Парламентарним пословником се одређује ко може сазвати седницу парламента, време њеног почетка и завршетка, паузе у току седнице и сл. Устави утврђују потребан број парламентараца без којег нема пуноважног одлучивања. То је већина од укупног броја парламентараца, али се често, ради спречавања опструкције, тај број спушта и на једну трећину парламентараца. Основно питање на седницама парламента је питање дневног реда седнице. Чланови парламента не могу на седницама говорити о свему у исто време. Због тога се утврђује редослед тема о којима ће се на седници расправљати. У Републици Србији предлог дневног реда седнице Народне скупштине припрема председник Народне скупштине.
У парламенту се на седницама одлуке о појединим тачкама дневног реда доносе гласањем. Кад је гласање јавно, гласа се дизањем руке или, у случају електронског гласања, притиском на дугме, које се налази на клупи парламенталаца. Али, гласање може бити и тајно и тада се може обављати путем гласачких листића, који се након обављеног гласања убацују у гласачку кутију. За доношење одлуке обично је довољно кворумска већина, тј. већина гласалих од кворума присутних. Али, за одлучивање о одређеним питањима, устав може захтевати апсолутну или квалификовану већину. Тада је реч о већини чланива који чине парламент, тј о већини која се израчунава према у уставу утврђеном броју чланова парламента. То је уставна већина. Према Уставу Републике Србије од 2006., правило је да Народна скупштина доноси одлуке већином гласова народних посланика на седници на којој је присутна већина народних посланика, односно кворумском већином.
Трећи круг питања из области из унутрашњие организације парламента обухвата парламентарна радна тела и парламентарне функционере.
Два су облика рада парламента: у пленуму, на седницама, и у парламентарним одборима, на њиховим седницама. Парламентални одбори су помоћна радна тела парламента, који помажу парламенту у раду и доприносе ефикасности тога рада. У парламенталним одборима се претресају питања и припремају предлози за доношење одлука на парламенталним седницама, како би парламент могао ефикасније да ради. Понекад се, због обимности послова којима се парламент бави и спорости парламентарне процедуре, парламентарним одборима може поверити и одлучивање о питањима која су у надлежности парламента.
Данас је правило, са свега неколико изузетака да су парламентални одбори унутрашња радна тела парламента, односно њихових домова, која немају овлашћења власти. Њихова функција своди се на припремање рада парламента, односно домова и на олакшавање остваривања надлежности парламента. Та уопштена функција може се рашчланити на два основна подручја: на подручје законодавства и законодавног поступка и на подручје контроле егзекутиве. На подручју законодавства и законодавног поступка основна улога парламентарних одбора је да размотре текст предлога закона, поднесу на тај текст амандмане, уколико их имају, и да о свему, преко известиоца одбора, известе пленум. На подручју контроле егзекутиве, парламентарни одбори, у зависности од система власти, могу имати различита овлашћења, од персоналних до функционалних.
Парламентарни одбори се конституишу као стална радна тела парламента са специјализованим делокгугом.
С обзиром на то да парламентарни одбори помажу парламенту у раду, да је њихов делокруг део делокруга парламента, у одборима се налазе искључиво чланови парламента, а знатно ређе постоје и друкчија решења, према којима се одбор састоји и од непарламентараца. Приликом избора чланова одбора, води се рачуна о страначком саставу парламентараца. Води се рачуна о заинтересованости, односно о релативној стручности парламентараца за рад у одговарајућим одборима. Чланове одбора предлажу парламентарне групе, сразмерно броју својих парламентараца у парламенту. Чланове одбора бира парламент на пленарним седницама, за мандатни период за који је и сам изабран. Председника одбора, који је најчешће само председавајући у одбору, без посебних сопствених овлашћења, или бира сам одбор или га именује парламент, односно одговарајући дом. О ставовима и мишљењима одбора пленум не извештава председника одбора, него посебан известилац из реда чланова одбора. Његова је дужност да на парламентарним седницама објашњава и брани став и мишљење одбора.
Посебну мрежу парламентарних одбора има дводомни парламент. Ту сваки дом има сопствену мрежу одбора, између којих постоји пуни паралелизам. Постоје и заједнички одбори парламента, за парламент као целину, најчешће састављени на начелу паритета, тј. једнаке представљености оба дома.
Парламентални функционери су високи званичници у парламенту, који то своје звање стичу на основу својства парламентараца. Њих у то звање бирају парламентарци на пленарним седницама парламента, односно његових домова. Постоје лица задужена за сазивање седница, председавање на седницама, вођење седница, успостављање реда. Ти функционери су председник парламента, председници домова, потпредседници, председници парламентарних одбора. Најважнију улогу међу њима имају председник парламента, односно председници домова. Председник парламента је председавајући на парламентарним седницама
Будући да је једнодомно тело, Народна скупштина Републике Србије има једног председника. Народна скупштина већином гласова свих народних посланика бира председника и једног или више потпредседника Народне скупштине. Председник Народне скупштине представља Народну скупштину, сазива њене седнице, председава њима и врши друге послове одређене Уставом, законом и пословником Народне скупштине. Функција представљања Скупштине подразумева да председник обавља следеће послове: општи у име Скупштине са другим државним огранима и са појединцима; води преписку Скупштине и потписује акте Скупштине; издаје и потписује народним посланицима легитимације; заступа Скупштину на разним свечаностима, итд. Функција руковођена радом Скупштине подразумева да председник: отвара и закључује седнице Скупштине, предлаже дневни ред седница, даје реч говорницима, ставља предмет на гласање и проглашава резултат гласања, води рачуна о поштовању и примени пословника Скупштине. С обзиром на то да се председник Републике бира на непосредним изборима, председник Скупштине расписује изборе за председника Републике 90 дана пре истека мандата председника Републике, тако да се избори окнчају у наредних 60 дана у складу са законом. Према Закону о локалним изборима, изборе за одборнике расписује председник Народне скупштине.
Председнику Скупштине престаје функција пре истека времена на које је изабран оставком, разрешењем или престанком мандата народног посланика. У Републици Србији у случају подношења оставке председнику Народне скупштине престаје функција даном одржавања седнице на којој је поднео оставку, односно на првој наредној седници Народне скупштине, ако је оставку поднео између две седнице. Председник Скупштине може се разрешити функције пре истека времена на које је изабран према поступку предвиђеном за избор председника Скупштине. Престанком мандата народног посланика, председнику Народне скупштине престаје услов да буде изабран за председника Народне скупштине. Председник Скупштине не учествује у дебатама и гласању на седницама.
Распуштање парламента
Овај институт је први пут уведен у Француској. У Србији је он први пут уведен Законом о Народној скупштини од 1861. године. Распуштање парламента је акт владе (шеф државе) којим се окончава постојање једног сазива парламента пре редовног истека мандата на који је изабрана и тако проузрокују нови парламентарни избори. Распуштањем парламента држава остаје без законодавног органа, па се зато истовремено са распуштањем парламента расписују парламентарни избори у роковима одређеним у Уставу (закону). У вези са распуштањем парламента поставља се неколико правних питања: ко је носилац права распуштања парламента; из којих се разлога парламент може рспустити; каква је правна природа распуштеног парламента.
Кад је парламент дводоман, чешће је да је актом о распуштању парламента обухваћено распуштање само доњег дома, који је непосредно изабран од стране грађана, а не и горњег, који је изабран од стране посебних изабраних тела или постављен од стране шефа дражаве. У Италији су актом о распуштању парламента обухваћена оба његова дома.
Носилац овлашћења да распусти парламент је орган извршне власти, шеф државе или влада (у парламрнтарном систему власти). У председничком систему власти ово овлашћење не постоји. У класичном, монистичком парламентарном систему, то овлашћење припада стварно, ако већ не и номинално, влади, а не шефу државе. У теорији, посебно у Француској се разликују два облика овлашћења за распуштање парламента. Први је тзв. председнички или краљев, када шеф државе распушта парламент који је према њиму постављен непријатељски. Други је тзв. владин, којим влада распуштајући парламент расписује превремене изборе да би учврстила или да би повратила већину.
Разлози за распуштање парламента могу бити наведени у уставу или формулисани у облику бланко овлашћења. У првом случају разлози могу бити нведени врло конкретно и исцрпно, или крајње неодређено и уопштено. У другом случају влада (шеф државе) на основу слободне оцене распушта парламент, при чему употреба тог права није подвргнута никаквим условима осим, евентуално, у погледу форме, или времена кад га може употребити.
Кад је носилац овлашћења да распусти парламент шеф државе, могуће је да одлука о распуштању парламента производи дејство само кад је њу премапотписао први министар.
Део доктрине сматра да је распуштањем парламент привремено укинут, да је његов рад обустављен. Пошто постоји уставна могућност да се распуштени парламент састане у ванредним приликама (нпр. ванредно стање, ратно стање), то значи да распуштени парламент виртуелно постоји. Он је до избора новог парламента потенцијални парламент.
Према Уставу РС од 2006, овлашћење за распуштање Народне скупштине је подељено између председника Републике и Владе. Председник Републике може распустити Скупштину на образложени предлог Владе. У Уставу нису наведени разлози кад се Народна скупштина може распустити, што значи да Влада има слободу да мотивише свој предлог председнику Републике да распусти Скупштину разлозима која она нађе за сходно. Али председник Републике има исто слободу да прихвати или да одбије предлог Владе. Влада не може предложити распуштање Народне скупштине, ако је у скупштини поднесен предлог да јој се изгласа неповерење или ако је она сама поставила у Скупштини питање свога поверења. Народна скупштина не може бити распуштена ни за време ратног и ванредног стања. Председник распушта Народну скупштину указпм, а истовремено распуштањем Народне скупштине он расписује изборе за народне посланике, тако да се ти избори окончају најкасније за 60 дана од дана распуштања Народне скупштине. Распуштена Народна скупштина врши само текуће или неодложене послове, одређене законом. У случају проглашења ратног или ванредног стања поново се успоставља њена пуна надлежност, која траје до окончања ратног, односно ванредног стања. Устав разликује три случаја распуштања Народне скупштине ex constitutione:
КОЛОКВИЈУМ III
- Шеф државе -
Појам и еволуција
Шеф државе је државни орган који представља државу као целину. Тај орган може бити организован као монарх или као председник републике. Монарх је шеф државе који на тај високи државни положај није биран, него долази наслеђем, који ту власт врши без ограничења дужине мандата, формално доживотно, и који је као личност неповредива и неодговорна. Преседник републике је шеф државе који се на тај положај бира посредно или непосредно од стране бирача, чији је мандат одређен временски на неколико година, уз евентуално ограничење или без ограничења поновног избора и који је уз све то одговоран. Облици монархије: сталешка монархија, апсолутна монархија и уставна монархија. Монарх је у сталешкој монархији био само феудални владалац. Његова власт била је слаба. У апсолутној монархији монарх постаје суверени извор сваке власти у држави. Монархова власт је неограничена, његова воља је закон. У уставној монархији власт монархова је одређена уставом и она је постала ограничена политичким слободама грађана и установом народног представништва. Уставна монархија може бити дуалистичка и парламентарна. У дуалистичкој монархији има парламента, али нема парламентарног система. Краљ поставља министре независно од парламентарне већине, а ови њему једино одговарају за свој рад. У парламентарној монархији краљ влада, али не управља. Министре бира већина у парламенту, којој су министри и одговорни. У уставној парламентарној монархији монарх је само формални шеф извршне власти. Положај преседника републике је различит у преседничком и у парламентарном систему власти. У председничком систему власти, председник републике се бира непосредно од стране бирача, а његова овлашћења приближна су онима која има монарх у дуалистичкој монархији. У парламентарном систему председник републике се бира од стране народног представништва и он нема више власти од парламентарног монарха. У савременим државама шеф државе је носилац извршне функције државне власти. Извршна власт може бити моноцефална, бицефална и мешовита у зависности од тога да ли шеф државе ту функцију врши у целини или је дели са владом, као другим органом извршне власти. Моноцефална извршна власт постоји када целокупну извршну власт врши шеф државе, кад је шеф државе истовремено и шеф владе. У таквим државама влада као државни орган формално не постоји, нити има сопствена овлашћења. Бицефална извршна власт постоји кад постоје два посебна државна органа од којих сваки има сопствену надлежност из области извршне власти. Шеф државе је симболични, а влада је стварни носилац извршне власти. То је традиционални облик извршне власти у парламентарном систему. У мешовитом облику извршне власти влада утврђује и води националну политику, али јој се у вршењу одређених функција придружује и преседник републике.
Избор и организација
На положај шефа државе може се доћи на два начина: наслеђем и избором. У првом случају ради се о монарху и монархији, у другом о председнику републике и републици. Постоји и могућност да се на положај шефа државе дође путем оружане силе. Тада се ради о диктатору и диктатури. Шефа државе могу да бирају: парламент или бирачи непосредно. Председник републике којег је изабрао парламент има слабију демократску легитимност од председника републике којег су изабрали непосредно бирачи. Уколико је председник републике изабран непосредно од стране бирача, он онда има демократску легитимност исту као парламент, па му се зато поверава извршна власт у целини. Непосредан избор председника републике постоји у државама са моноцефалном извршном влашћу, каква извршна власт постоји у председничком систему. Непосредан избор председника републике карактеристичан је и за државе са мешовитим системом власти. Дужина трајања мандата (изборни период) председника републике у већини устава у свету јесте четири или пет година. У вези са могућношћу поновног избора на исту функцију, устави познају различита решења: ограничење поновног избора председника којем истиче мандат на само још један избор, али узастопно; ограничење према којем исто лице може бити изабрано за председника републике највише два пута, али то не мора бити узастопно и непостојање било каквих ограничења поновнoг избора. Шеф државе је инокосни орган. За разлику од монарха, који је увек инокосни орган, председник републике може бити организован и као колегијални орган. Колегијалност подразумева постојање више људи у органу који има облик комитета или директоријума којем се додељује извршна власт. У колегијалном органу одлуке се доносе већином гласова његових чланова. Сви чланови у колегијалном органу су једнаки, не постоји унутрашња хијерархија и подразумева ротирајућег председавајућег.
-У РС председник Републике бира се путем чистих непосредних избора. Изборе за председника Републике расписује председник Народне скупштине одлуком 90 дана пре истека мандата председника Републике, тако да се окончају у наредних 60 дана од дана расписивања избора. Од дана расписивања избора дo дана гласања не може проћи мање од 30 дана ни више од 60 дана. Одлука о изборима за председника Републике мора бити везана за одређен дан гласања. Тај дан мора бити дан кад се не ради: субота или недеља. Кандидата за председника Републике могу предложити политичка странка, коалиција политичких странака и група грађана. Групу грађана писменим споразумом оснива најмање десет бирача чији потписи морају бити оверени код суда и она не мора имати назив. Предлог кандидата може бити поднесен само ако га својим потписом код суда подржи најмање 10.000 бирача. Бирач може потписом подржати само једног кандидата. Предлог кандидата подноси се Републичкој изборној комисији најкасније 20 дана пре дана избора. Једини и довољан услов који мора испуњавати кандидат за председника Републике јесте да буде носилац бирачког права. РИК утврђује листу кандидата за избор председника Републике најкасније 15 дана пре дана одржавања избора, с тим што се редни број кандидата на листи утврђује жребом. На председничким изборима гласа се за само једног кандидата тако што се заокружује редни број испред имена и презимена кандидата. За председника Републике изабран је кандидат који је добио већину гласова бирача који су гласали, без обзира на одзив бирача. Ако ни један кандидат не добије већину гласова бирача који су гласали, гласање се понавља у року од 15 дана од дана првог гласања. У поновљеном гласању учествују само два кандидата која су у првом кругу гласања добила највећи број гласова. Ако више кандидата дели прво или друго место онда може да на поновљеном гласању учествује више од два кандидата. На гласачком листићу на поновљеном гласању први по редоследу је кандидат који је на првом гласању добио највише гласова. Уколико имају исти број гласова одређује се жребом редослед кандидата. На поновљеном гласању за председника Републике изабран је кандидат који је добио највећи број гласова, а ако на поновљеном гласању кандидати освоје исти број гласова, гласање се понавља у року од 15 дана. Изабраном прдседнику Републике мандат почиње да тече од дана полагања заклетве пред Народном скупштином. Ако Народна скупштина није у редовном заседању, или ако јој је престао мандат, састаје се да би председник Републике пред њом положио заклетву. Текст заклетве утврђен је у Уставу РС од 2006. Mандат председника Републике траје 5 година. Председнику Републике мандат не може истећи док траје ратно и ванредно стање, већ се продужава по сили Устава док не истекне три месеца од дана кад је престало ратно или ванредно стање. Нико не може више од два пута да буде биран за председника Републике. Битан је број избора на функцију председника Републике, а не пуни председнички мандат. Председник Републике не може обављати другу јавну функцију или професионалну делатност. Имунитет председника Републике исти је као имунитет народног посланика, а о њему одлучује Народна скупштина, већином гласова свих народних посланика. Тај имунитет има 2 облика: имунитет неодговорности и имунитет неповредивости. У случају престанка мандата или привремене спречености председника Републике замењује председник Народне скупштине, али најдуже 3 месеца. Председник Народне скупштине има уставну обавезу да се у времену док замењује председника Републике обаве председнички избори и тако изабере нови председник Републике. Председник Народне скупштине кад замењује председника Републике нема његова овлашћења. Устав РС не предвиђа институцију потпредседника Републике.
Kolokvijum 2
Свуда у свету парламенти имају и значајну изборну функцију. Ова функција зависи од система власти. Више долази до изражаја у парламентарном и скупштинском систему него у председничком систему. Зато што у парламентарном и скупштинском систему парламенти углавном бирају носиоце извршне власти (шеф државе, влада), а у председничком систему постоји строга подела власти, па самим тим опада могућност да носиоца извршне власти бира парламент. У већини земаља са парламентарним системом власти, избор судија врши посебан независни орган врло квалификованог састава (Високи савет судске власти - магистратуре), док у земљама с председничким системом то чини шеф државе. У државама које имају посебан уставни суд, судије тога суда једним делом или у целости бира парламент. Парламентарног опуномоћника за заштиту људских права (омбудсман) бира парламент.
У неким државама парламент је квази-судски орган који обавља квази-судска овлашћења. То су овлашћења парламента да суди носиоцима извршне власти (председнику републике и члановима владе). Данас у већини земаља такву функцију врши посебан државни суд или, уколико постоји, уставни суд. Иако се врши у облику закона, облик квази-судске функције парламента је амнестија за кривична дела, која се у појединим државама додељује парламентима. То је акт којим се неодређеном броју лица даје ослобођење од гоњења, потпуно или делимично ослобођење од извршења казне, замењује изречена казна блажом, одређује брисање осуде или се укидају правне последице осуде, с тим што се амнестијом не дира у правоснажност пресуде нити у постојање кривичног дела.
У уставном систему Републике Србије парламент, Народна скупштина, је законодавно тело. Она доноси законе и друге опште акте, акте са правном снагом закона, као што су: буџет и завршни рачун, план развоја и просторни план и потврђује међународне уговоре. Она по посебном поступку одлучује о промени устав, односно доноси устав, али о појединим питањима промене устава не одлучује самостално. Од питања која су у вези са сувереношћу, Народна скупштина има надлежности: одлучује о промени граница; одлучује о рату и миру и проглашава и укида ратно и ванредно стање; расписује републички референдум; расписује јавни зајам и одлучује о задуживању Републике Србије. Надзире рад служби за безбедност и усваја стратегију одбране. Пошто је Устав РС усвојио у основи парламентарни систем власти, функција Скупштине је избор и разрешење Владе и контрола над њеним радом. Изборном функцијом Народне скупштине обухваћен је: избор председника и чланова Владе; бира и разрешава судије Уставног суда; бира председника Врховног касационог суда, председнике судова, Републичког јавног тужиоца, јавне тужиоце, судије и заменике јавних тужилаца у скалду са Уставом; бира и разрешава гувернера Народне банке Србије и надзире његов рад; бира и разрешава Заштитника грађана и надзире његов рад; бира и разрешава друге функционере одређене законом. Од квази-судских овлашћења Народна скупштина има овлашћење да даје амнестију за кривична дела.
Ратно и ванредно стање
Према Уставу, два су степена нередовног стања у земљи: ванредно стање и ратно стање. Оба стања проглашава Народна скупштина, и то ванредно стање већином гласова свих народних посланика, ратно стање већином гласова народних посланика на седници на којој је присутна већина народних посланика. Народна скупштина састаје се без позива после проглашења ратног или ванредног стања. За време ратног или ванредног стања Народна скупштина не може бити распуштена. Ако мандат председника Републике истиче за време ратног или ванредног стања, мандат се продужава, тако да траје до истека три месеца од дана престанка ратног или ванредног стања. Рад или служба за време ратног или ванредног стања у складу са мерама прописаним приликом проглашења ратног или ванредног стања не сматра се принудним радом. Устав не може бити промењен за време ратног или ванредног стања.
Ванредно стање је стање јавне опасности у којем је угрожен опстанак држава или грађана, а последица је војних или невојних изазова, ризика и претњи безбедности. Народна скупшина проглашава ванредно стање када јавна опасност угрожава опстанак државе или грађана на основу заједничког предлога председника Републике и Владе. Проглашење ванредног стања може се предложити и на делу територије Републике Србије. Кад престану услови због којих је ванредно стање проглашено, председник Републике и председник Владе подносе Народној скупштини предлог за доношење одлуке о укидању ванредног стања. Одлука ванредног стање важи највише 90 дана. После истека тог рока, Народна скупштина може одлуку о ванредном стању продужити најдуже још 90 дана и то већином од укупног броја народних посланика. Народна скупштина састаје се без посебног позива и не може бити распуштена. Кад Народна скупштина прогласи ванредно стање, она може у одлуци о проглашењу ванредног стања прописати мере којима се одступа од Уставом зајемчених људских и мањинских права. Ове мере важе најдуже 90 дана, а по истеку овог рока могу се обновити под истим условима. Кад Народна скупштина није у могућности да се састане одлуку о проглашењу ванредног стања доносе заједно председник Републике, председник Народне скупштине и председник Владе, под истим условима као и Народна скупштина. Кад одлуку о поглашењу ванредног стања није донела Народна скупштина, Народна скупштина је потврђује у року од 48 сати од њеног доношења, односно чим буде у могућности да се састане.
У случају да Народна скупштина ову одлуку не потврди она престаје да важи (ex constitutione) завршетком њене прве седнице одржане по проглашењу ванредног стања. Кад мере којима се одступа од људских и мањинских права није прописала Народна скупштина, Влада је дужна да своју уредбу о мерама одступања од људских и мањинских права поднесе на потврду Народној скупштини у року од 48 сати од њеног доношења, односно чим Народно скупштина буде у могућности да се састане. Ако не је не потврди, уредба о мерама одступања престаје да важи 24 сата од почетка прве седнице Народне скупштине одржане по проглашењу ванредног стања.
Ратно стање је стање опасности у којем је оружаним деловањем споља угрожена сувереност, независност и територијална целовитост земље, односно мир у региону, које захтева мобилизацију снага и средства за одбрану. Проглашава га Народна скупштина на основу заједничког предлога председника Републике и Владе. Кад престану услови због којих је проглашено ратно стање, председник Републике и председник Владе подносе Народној скупштини предлог за доношење одлуке о укидању ратног стања. Народна скупштина може прописати мере којима се одступа од уставом зајенчених људских и мањинских права. Кад Народна скупштина није у могућности да се састане, одлуку о проглашењу ратног стања доносе заједно председник Републике, председник Народне скупштине и председник Владе. Ова три органа у истој ситуацији могу прописати и мере одступања од људских и мањинских права зајемчених Уставом. Све мере прописане у периоду ратног стања потврђује Народна скупштина чим буде у могућности да се састане.
Устав је поставио ограничења о одступању од људских и мањинских права: одступања од Уставом зајемчених људских и мањинских права дозвољена су само у обиму у којем је то неопходно; мере одступања не смеју да доведу разликовања на основу расе, пола, језика, вероисповести, националне припадности или друштвеног порекла; мере одступања престају да важе престанком ванредног или ратног стања; мере одступања ни у ком случају нису дозвољене у погледу права зајемчених у изричито наведеним члановима Устава (апсолутно заштићена права).
Структура парламента
Постоје два решења каква ће структура парламента бити: прво, да парламент буде једнодомно тело (састављено од једног дома), и друго, да парламент буде дводомно тело (састављено од два дома).
У теорији се сматра да је једнодомни парламент више у сагласности са начелом народне суверености. Једнодомно представништво произилази из теорије о сувереном народу, чија је воља једна и недељива. Народна сувереност не трпи никакво дељење. Народ је један па његово представништво мора бити једно. Два дом правдана су још у доба француске револуције. Истиче се да у сваком друштву постоје две теденције: једна која тежи променама и друга која је за очување традиције. Дводомна структура парламента обезбеђује да те две теденције дођу до изражаја у раду парламента. У прилог дводомном систему се истиче да он обезбеђује политичку слободу тиме што дели законодавну власт и омогућује међусобно ограничавање два дома. Други дом побољшава квалитет законодавног рада. Он јамчи да ће други дом поправити евентуалне погрешке првог дома. Други дом обезбеђује квалитетну и свестрану расправу и тиме квалитетније законе. Други дом омогућује комбинацију различитих изборних система за избор народних представника. Други дом уводи у јавни живот људе који према свом интелектуалном и моралном карактеру и искуству не би могли бити изабрани уобичајеним изборним поступком. Он је и гарантија права мањина и средство за сузбијање злоупотреба и екцеса парламентарне већине.
У земљама са дводомним системом постоји теденција институционализовања ублаженог бикамерализма. Преовлађују дводомни системи у којима други дом добија само консултативну и декоративну улогу. Постојање политичких странака појачава теденцију монокамерализма. Бикамерализам је био начело састава парламента у време увођења представничке демократије и био је израз нужности очувања социјалног еквилибријума у односима две доминантне друштвене класе, феудалне и грађанске. Због тога је то био конзервативни бикамерализам.
Дводомни парламент у федуалним државама је непосредна последица федералног државног уређења. У парламенту тих држава један дом представља државе чланице на једнакој основи и он је средство заштите њихове аутономије. Тај дом оличава федерацију као заједницу федералних јединица, као сложену државу. То је горњи дом федералног парламента. Други дом представља грађане на демографској основи и израз је њихове једнакости у федералној држави, независно од њене поделе на федералне јединице. Тај дом оличава федерацију као заједницу грађана, каква је свака унитарна држава.
Још један разлог због којег се бикамерализам данас одржава у вези је са настојањем да се реформише класичан политички тип парламента. Тај класични тип парламента је парламент који је створен ради јавне политичке борбе између политичких странака. Парламент не може бити искључиво представништво бирачке масе, него и представништво реалних социјалних и професионалних економских група на које је бирачко тело издељено. То је тип социјално-економског бикамерализма.
Теорија на којој се данас заснива дводомност своди се на то да парламент мора бираче свестрано представљати. Уз савременије теоријске основе бикамерализма још увек преовлађује и стари, према којима је бикамерализам принцип поделе парламента на два дела, који ће се узајамно ограничавати.
На основу ових теорија, данас постоје три облика бикамерализма: политички, федерални и социјално-економски.
Политички бикамерализам се тако одређује због тога што је улога која се додељује горњем дому политичка. Основна улога другог дома је да зауставља претераности и да ублажава брзе и непромишљене одлуке доњег дома. Има две варијанте: аристократски други дом и демократски други дом.
Аристократски бикамерализам је онај у чијем су другом дому представљене поједине друштвене класе, тј. у њему се налазе појединци који тим класама припадају. Аристократски други дом имао је за циљ да омогући политичко преживљавање једне економски иживљене класе.
Демократски бикамерализам у другом дому види чиниоца континуитета и стабилности у односу на дом који је непосредно изабран од стране појединаца као таквих. Изборни механизам за други дом треба да обезбеди избор личности које су по части и угледу познате у својим изборним јединицама. Понекад се овај облик бикамерализма назива и елитистички бикамерализам. Демократски облик бикамерализма обезбеђује се применом различитих интрумената.
-Бирачко право за избор чланова другог дома је знатно сужено у односу на први дом, у том смислу што је старосни цензус за други дом виши. Носиоци пасивног права за други дом су људи у годинама. Због тога горњи дом најчешће носи назив „сенат“. Реч „сенат“ је латинског порекла и долази од речи „senex“, која значи „старац“.
-Други иструмент је дуже трајање мандата чланова горњег дома у односу на посланички мандат чланова доњег дома, што отежава могућност да се у политици парламента, пре свега у области законодавства и буџета, одмах изразе промене које су дошле до изражаја приликом последњих парламентарних избора. Као иструмент кочења наглих промена уводи се и парцијални систем обнове чланова другог дома, што омогућује дужи мандат чланова горњег дома.
-Последњи важан иструмент је начин избора чланова горњег дома. За избор чланова горњег дома се уместо непосредних примењује одређен систем посредних избора, будући да је бирачко тело за доњи дом углавном састављено од представника непосредно изабраних општим правом гласа.
У сиситему политичког бикамерализма, надлежности горњег дома су или једнаке надлежностима доњег дома или су, што је данас чешће, мање од надлежности доњег дома. Предност ужива доњи дом, изабран путем општих и непосредних избора, и то како у области законодавства, тако и у области односа са егзекутивом. У земљама са парламентарним системом власти доњи дом ужива предност над горњим, због тога што влада за свој рад одговара искључиво пред доњим домом, као домом који је непосредни израз воље народа. Политичка воља којом се одражава политички бикамерализам заснована је на његовом техничком оправдању: постојање другог дома има ту политичку предност што обезбеђује дуплу расправу о законима који се усвајају у парламенту.
Федерални бикамерализам израз је сложене политичке структуре федералне државе, која има, с једне стране, обележја савеза аутономних држава а, с друге, јединствене државе са јединственим интересима. Федерална држава обухвата двострук низ државних органа: једни су органи држава чланица, други су органи целе државе, тј. федералне државе. Њен парламент због тога има два дома: један, који представља све грађане у федералној држави неиздељеној на федералне јединице, други, који представља сваку државу чланицу као такву, у њеном својству аутономног субјекта. Федерални бикамерализам је везан за представљање политичких, географских, етничких и сл. ентитета као таквих. Федерализам налаже да у федералном парламенту, поред појединаца, буду представљени и колективитети, какви су државе чланице. Смисао федералног бикамерализма јесте одржавање федералне власти у границама њене уставне надлежности, и на тај начин гарантовање уставне аутономије федералних јединица. Отуда федералне парламенте карактерише апсолутна равноправност домава. Горњи, федерални дом, може бити конституисан на начелу једнаке представљености федералних јединица независно од броја бирача у њима, или на начелу сразмерне заступљености федералних јединица, сагласно броју бирача у њима. За карактер федералног дома битно је како су уређена питања: начин одређивања представника; карактер њиховог мандата; начин гласања представника у федералном парламенту.
У упоредном уставном праву у погледу начина одређивања представника, позната су три решења: прво, према којем те представнике бирају бирачи федералне јединице непосредно; друго, према којем представнике федералних јединица бирају парламенти федералних јединица, сразмерно броју представника појединих странака у парламентима; треће, према којем се представници федералних јединица уопште не бирају, него их поставља орган извршне власти федералних јединица или чак федерални извршни орган.
Мандат представника федералних јединица у федералном парламенту може бити: императивни и слободни. Императивни мандат постоји кад су представници федералних јединица правно обавезни да поступају према налозима органа који их је поставио, а који их, као њихов мандатар, може опозвати и заменити другим представницима. Слободни мандат постоји кад су представници федералних јединица у федералном дому правно самостални у формирању својих ставова и слободни у тумачењу интереса своје федералне јединице коју представљају, дакле и у гласању.
Начин гласања представника представника федералних јединица у федералном парламенту може бити двојак: они могу иступити као јединствена делегација своје федералне јединице и гласати по делегацијама (en bloc) или гласати појединачно, сваки представник за себе.
Уз одређивање представника федералних јединица методом постављења, иду и императивни мандат представника и гласање представника по делегацијама у федералном парламенту. Уз метод избора, било непосредних било посредних, представника федералних јединица, иде слободан представнички мандат и самостално гласање (сваки за себе) представника у федералном парламенту. Федерални дом образован према првом моделу припада типу већа, а према другом типу сената.
Федерални дом је равноправан са општепредставничким у вршењу уставотворне и законодавне функције парламента. У федерацијама са парламентарним системом, функција избора и контроле над радом федералне владе, уз могућност њеног разрешења, припада општепредставничком дому. У федерацијама са председничким системом власти, због непарламентарног типа егзекутиве, федерални парламент уопште не врши функцију избора и контроле извршне власти, која је независна грана власти.
Социјално-економски бикамерализам значи представљање у другом дому економских група, професија и различитих друштвених слојева. Међусобни односи домова у систему еконоског бикамерализма су таква да се другом дому додељује мања овлашћења од првог.
Три су најпознатија покушаја примене социјално-економског бикамерализма.
Корпоративистичка већа уведена у фашистичким режимима. Покушаји у неким социјалистичким земљама, која су кратко трајала. Напори које је чинио генерал Де Гол да би умањио власт Сената и трансформисао га у мешовито веће, тј. полуполитичко, полуекономско и социјално, али који су завршили неуспехом.
Критичари бикамерализма упозоравају како је други дом некористан (јер ради по други пут исти посао који је већ обавио доњи дом, поготово ако је изабран на исти начин као и тај дом) и недемократски (због тога што му се, како би имао изглед оригиналности, тј. како би се бирао другачије од доњег дома, изборна основа сужава). Други дом успорава и отежава функционисање парламента. Он је сметња демократском развоју парламенту. Присталице бикамерализма сматрају да је неспорно да бикамерализам подиже квалитет законодавног рада, пошто је извесно да наизменично претресање закона у два дома доприноси побољшању квалитета закона, али по цену успоравања законодавног поступка. Другом дому се још пригорава како он фаворизује одређене категорије грађана, које су презаступљене у односу на њихову бројчану снагу у стварности.
Постоје три могућности на који начин дводомни парламент обавља своје надлежности. Прва, према којој све надлежности парламента врше оба дома равноправно и она значи пуну сагласност домова у погледу аката које равноправно доносе. Ниједан од домова нема преимућство у одлучивању. То је апсолутна дводомност, која значи егалитарни бикамерализам. Друга могућност је да извесна питања из надлежности парламента буду коначно одлучена сагласношћу једног дома, при чему сагласност другог дома уопште није потребна, тј. други дом за одлучивање о том питању уопште није надлежан. Трећа могућност је кад се извесна питања из надлежности парламента коначно одлучују на заједничкој седници оба дома. У таквим случајевима два дома се спајају у један на заједничкој седници. Парламент тада одлучује као једнодомна институција. Заједничко, као и самостално одлучивање домова је повреда начелне равноправности домова. Самостално и заједничко одлучивање домова је пример неегалитарног бикамерализма.
У случају да нема сагласности између домова предност се даје доњем дому. Учешће другог дома своди се, у случају спора између домова, на његово право одлажућег вета и приликом посредовања мешовите паритетне комисије или комисије за усаглашавање. Ако њено посредовање не успе, даје се право доњем дому да повећаном већином коначно изгласа закон. Између чланства у једном и у другом дому постоји неспојивост.
У РС Народна скупштина, као државни парламент, је једнодомна и она има 250 народних посланика.
Унутрашња функција парламента
Унутрашња организација парламента обухвата неколико области које се састоје од посебних институција регулисаних уставним и другим нормама – правним или обичајним. То су: положај парламентараца; материја заседања и седница парламента; парламентарна радна тела и парламентарни функционери.
Положај парламентараца (представника народа) треба да обезбеђује њихову независност у односу на спољне притиске и независност институције парламентараца. Институти који се примењују су: парламентарни имунитет, парламентарна накнада и парламентарни инкомпатибилитет.
Парламентарни имунитет значи неприкосновеност парламентарца. Његови основи су у начелу народне суверености и начелу поделе власти. Парламентарац је народни представник, израз народне суверености, и као сама та сувереност и он је неприкосновен. Начело поделе власти значи одвојеност једне власти од друге. Како законодавну власт врши парламент, који се састоји од парламентараца, начело поделе власти укључује независност и неприкосновеност парламентараца у односу на извршну и судску власт. Парламентарни имунитетима два облика: имунитет неодговорности и имунитет неповредивости. Само оба имунитета заједно омогућују пуну слободу вршенја функције парламентараца. Док имунитет неодговорности делује аутоматски, имунитет неповредивост делује само ако се парламентарац на њега позове. Имунитет неодговорности штити парламентарца кад врши парламентарну функцију, док имунитет неповредивости штити парламентарца кад не врши парламентарну функцију.
Имунитетом неодговорности покривена је неодговорност парламентарца за говор, изражено мишљење и дат глас у парламенту. То је суштински, материјални имунитет који спречава свако судско гоњење парламентараца за мишљење и глас у парламенту. За своје говоре и мишљења изван парламента, парламентарац је одговоран као и сваки други грађанин. Код овог имунитета реч је о слободи изражавања, о привилегији речи. Имунитетом неодговорности обухваћени су само они акти за које се може узети да се преко њих одвија радња парламента. Кад је реч о израженом мишљењу, то мишљење најпре треба да је изражено, затим да је изражено у вршењу свог позива и све то треба да је учињено у самом парламенту. Привилегија слободног давања гласа односи се, исто тако, на гласање у парламенту, о предметима који спадају у његову надлежност. На седницама у парламенту и у парламентарним радним телима парламентарци имају неограничену слободу речи. Само парламент, на основу пословника који сам доноси, може поставити границе тој слободи. Само је парламент надлежан да кажњава парламентарце, и то само дисциплинским мерама, оне међу њима који се приликом расправе огреше о парламентарни пословник. Класичне дисциплинске мере које познају парламентарни пословници јесу опомена, одузимање речи, привремено удаљавање са саднице, али све оне немају везе са кривичноправним санкцијама. Парламентарц је заштићен за своје говоре, изјаве, изражена мишљења и сл., без обзира на њихову садржину и степен друштвене опасности. И то само за време трајања седнице. Пре и после седнице као и за време одмора, изјаве парламентараца нису заштићене имунитетом неодговорности. Неодговорност парламентараца за изражено мишљење и дат глас у парламенту је апсолутна – она важи док мандат парламентарца траје и после истека мандата. Потпуна слобода говора стварно је могућна само ако имунитет штити парламентарца и после истека његовог мандата. Неодговорност парламентарца је привилегија јавноправног карактера, дата парламентарцу у његовом својству носиоца јавноправне функције, а не као приватне личности – не ради заштите његових личних интереса, него ради интереса парламента. То значи да се парламентарац не може одрећи те привилегије. Имунитет парламентарца је уопште средство за обезбеђивање независности парламента, посебно од арбитрарних поступака управе и судства. Основ имунитета неодговорност је начело народне суверености, по којем је носилац суверености народ, а остварује је преко својих представника или непосредно. Најважнији елемент садржине овог имунитета је слобода говора. Сврха овог имунитета је да се омогући слобода изражавања. Имунитет неодговорности појавио се пре имунитета неповредивости.
Имунитет неповредивости тиче се акта извршених ван обављања функције парламентарца, њиме се штити сва ванпарламентарна делатност парламентарца. То је процедурални имунитет, који једноставно спречава примену општег права на парламентарце. Без пристанка парламента, парламентарац не може бити лишен слободе нити се против њега може повести кривични поступак. Смисао је овог имунитета да се парламентарцу јамчи слобода од хапшења. Тај имунитет може бити укинут, али само одлуком парламента. Имунитет неповредивости односи се искључиво на кривични поступак. Том врстом имунитета парламентарци нису обухваћени када је реч о грађанскоправној, управној и дисциплинској одговорности. Према свом обиму, имунитет неповредивости шири је од имунитета неодговорности, јер потенцијално обухвта много већи број кривичних дела, али је по свом дејству он слабији, јер представља само временско одлагање кривичног гоњења, док се парламент не изјасни, а најдуже док траје парламентарни мандат, односно док се то лице налази у својству парламентарца. Имунитет неповредивости штити парламентарца само за време трајања парламентарног мандата, после чега је он кривично одговоран. Добијање одобрења од парламента за вођење поступка значи прекид застарелости, док застој застарелости наступа ако парламент одбије давање одобрења за покретање кривичног поступка.Заштита која се пружа имунитетом неповредивости је привремена, она није апсолутна. Одбацивањем захтева за покретање кривичног поступка који чини парламент, није престало и право прогона уопште. Неповредивост слаби кривичну одговорност парламентарца.Имунитет неповредивости не важи у случају флагрантног деликта, тј. затицање на кривичном делу редовно се изузима од заштите овог имунитета.
Само оба имунитета заједно омогућују пуну слободу обављања функције парламентарца. Основ имунитета неповредивости је у начелу поделе власти. Његова основна садржина је забрана од хапшења посланика ван парламента пре него што за то да одобрење парламент. Постоје земље које не познају имунитет неповредивости као саставни део имунитета парламенталаца. Такве државе су Велика Британија и САД. Класични имунитет парламенталца допуњује се у појединим уставима после Другог светског рата новим елементима. Један такав елеменат је ослобађање парламентарца од обавезе сведочења о стварима које је сазнао приликом вршења своје парламентарне функције. Овакво ослобођење тиче се кривичног, грађанског и управног поступка, и то без икаквог временског ограничења, дакле и после престанка мандата парламентарца. Парламентарци немају право ускратити сведочење у случају суђења неком трећем лицу, кад су им неке чињенице познате као обичним грађанима. Овде је реч о врсти посланичке тајне, тј о чињеницама који је парламентарац сазнао током вршења свог парламенталног својства. У неким државама парламенталац не може бити позван на војну вежбу и , уопште, на испуњење војне обавезе, пошто му се тада одузима могућност да учествује у раду парламента. У неким државама имунитет парламенталца обухвата посебне гаранције, поред оних које уважава као грађанин, неповредивости стана парламентарца.
Имунитет парламенталца у Уставу Републике Србије од 2006. године обухвата две класичне компоненте: имунитет неодговорности и имунитет неповредивости. И према Уставу Републике Србије од 2006. имунитет неодговорности је потпун. За изражавање мишљења ван Скупштине посланик је одговоран као и сваки други грађанин, под претпоставком да се не позове на имунитет или да му Скупштина укине имунитет неповредивости. Али и кад Скупштина не одобри покретање поступка против посланика, он за изражено мишљење ван Скупштине може бити позван на одговорност после истека посланичког мандата. Посланик за изражено мишљење у Скупштини не може бити позван на одговорност не само за време трајања мандата, него ни после истека мандата. Према Уставу Републике Србије од 2006. имунитет неповредивости обухвата две ствари: прво, забрану притвора народног посланика, и друго, забрану покретања кривичног или дгугог поступка у којем се против посланика може изрећи казна затвора. Народни посланик који се позвао на имунитет не може бити пртворен, нити се против њега може водити кривични или други поступак у којем се може изрећи казна затвора без одобрења Народне скупштине. Народни посланик може бити притворен без одобрења Народне скупштине ако је затечен у извршењу кривичног дела за које је прописана казна затвора у трајању дужем од пет година. Уколико се народни посланик није позвао на имунитет, Народна скупштина може одлучити да се имунитет примени кад оцени да је то потребно за обављање посланичке функције. Ако Народна скупштина установи имунитетско право народном посланику који се није позвао на имунитет, поступак који је против њега покренут, обуставиће се. Посланици се не могу одрећи свог имунитетског права. Одобрење скупштине за покретање кривичног или другог поступка у коме се може изрећи казна затвора односи се само на оно кажњиво дело у вези са којим је тражено одобрење. Имунитет уживају и председник Републике, председник, потпреседник и министри у Влади Србије и Заштитник грађана. За председника Републике не важи одредба о неодговорности за дати глас. При том о имунитету инокосних органа, председника Републике и Заштитника грађана, одлучује Народна скупштина, а о имунитету чланова колегијалних органа, Владе и судија Уставног суда, одлучује Влада и Уставни суд. Народна скупштина укида имунитет председнику Републике и Заштитнику грађана, као и Народним посланицима, већином гласова свих народних посланика.Устав Републике Србије садржи само одредбе о заштити и о правима народних посланика. Не спомиње и посланикове дужности. Неке од њих се подразумевају, један број њих регулисан скупштинским пословником. Основна дужност народних посланика је да присуствује скупштинским седницама, испуњење свих осталих дужности претпоставља посланиково присуство у парламенту. Скупштински пословници ограничавају учешће посланика у расправи у погледу дужине трајања и у погледу јављања за реч.
Парламентални инкомпатибилитет је забрана за парламенталце да истовремено кумулирају парламентални мандат са положајима које су заузимали пре избора или које су стекли после избора. Инкомпатибилитет је и сметња за учешће на парламенталним изборима. Онај ко жели да учествује на парламенталним изборима, а носилац је положаја који му то не дозвољава, дужан је да се претходно ослободи тог положаја. Сврха инкомпатибилитета после избора за парламенталца је да овог заштити од притиск који долазе са стране егзекутиве. Прави разлог парламенталних инкомпатибилитета је обезбеђење независности члана парламента у односу на владу. Функција парламента, посебно у парламентарном режиму, је да контролише, претреса и критикује акте владе.
У Уставу Републике Србије од 2006. постоји општа одредба о забрани сукоба интереса, према којој нико не може вршити државну или јавну функцију која је у сукобу са његовим другим функцијама, пословима или приватним интересима. У Уставу се утврђује које су државне или јавне функције, послови или интереси у сукобу са функцијом народног посланика: Народни посланик не може бити посланик у скупштини аутономне покрајине, нити функционер у органима извршне власти и правосуђа, нити може обављати друге функције, послове и дужности за које је законом утврђено да представљају сукоб интереса. Све те функције, послови и дужности су неспојиви са функцијом народног посланика. Изборни закон утврђује да посланику престаје мандат ако наступи један од случајева неспојивости функције посланика са другом функцијом.
Неподобност за избор (инелигибилитет,неизборност) је правна сметња која постоји пре избора, која га чини немогућим. Ако је кандидат неподобан за избор био кандидован на изборима и добио је потребну већину гласова, у том случају његов избор је ништав и он се мора поништити. Такво лице не може да уђе у парламент. Инкомпатибилитет није сметња за ваљан избор. Лице у вези са којим постоји инкомпатибилитет, ако буде изабрано, ући ће у парламент и његов ће избор бити потврђен. Инкомпатибилитет производи последице после чина избора.
Заседање и седнице парламента су други круг питања са подручја унутрашње организације парламента. Парламент се бира на једно одређено време. У том времену траје мандат парламента, тај период се назива легислатурни период или једноставно легислатура. Трајање мандата парламента не сме бити ни сувише кратко ни сувише дуго. Мандат парламента не би смео бити исувише кратак пошто у таквом случају парламент не би имао могућност да учини било шта трајно и корисно за државу и народ. Мандат не би смо бити ни сувише дуг пошто би се у таквим случајевима изгубила веза између народа и његових представника. Најчешће се примењује средње решење. У посебним приликама, предвиђеним уставом, мандат парламента може трајати и дуже од редовног мандата све док такве прилике постоје (ратно стање, ванредно стање...). Има устава који предвиђају могућност да одлуком парламентараца, донесеном у складу са уставом, мандат парламента може трајати и краће од парламенталног мандата утврђеног у уставу.
У Уставу Републике Србије од 2006. у погледу дужине легислатурног периода, усвојено је средње решење: тај период, односно мандат парламента, траје четири године. Народној скупштини мандат може престати пре истека легислатурног периода кад је председник Републике распусти на образложени предлог Владе, као и у случајевима кад је председнок Републике дужан да распусти Народну скупштину на основу Устава. Устав не предвиђа могућност продуживања мандата Скупштине за време ратног или ванредног стања. Устав Републике Србије не познаје могућност самораспуштања Скупштине, тј. расппуштање Скупштине њеном сопственом одлуком. Парламент слободно утврђује трајање својих редовних и ванредних заседања. Заседање је период у којем се парламент састаје, у којем ради било преко својих радних тела, било на пленарним седницама.
Заседања могу бити редовна и ванредна. Редовна су везана за одређен дан у месецу, док су ванредна она која овлашћени предлагач предложи у времену између редовних заседања и која се у том времену и одржавају. Редовних заседања је по правилу два, једно пролећно и једно јесење. Према Уставу Републике Србије обавезна у два редован заседање годишње. Прво редовно заседање почиње првог радног дана у марту, а друго редовно заседање почиње првог радог дана у октобру. Редовно заседање не може трајати дуже од 90 дана. Народна скупштина састаје се у ванредно заседање на захтев најмање једне трећине народних посланика или на захтев Владе, са унапред одређеним дневним редом. Народна скупштина састаје се без позива после проглашења ратног или ванредног стања. У систему поделе власти, какав постоји у Уставу Републике Србије, егзекутива не може прекидати ток заседања парламента, осим у случају кад употребљава своје право распуштања парламента.
Парламент ефективно ради на својим седницама. Парламентарним пословником се одређује ко може сазвати седницу парламента, време њеног почетка и завршетка, паузе у току седнице и сл. Устави утврђују потребан број парламентараца без којег нема пуноважног одлучивања. То је већина од укупног броја парламентараца, али се често, ради спречавања опструкције, тај број спушта и на једну трећину парламентараца. Основно питање на седницама парламента је питање дневног реда седнице. Чланови парламента не могу на седницама говорити о свему у исто време. Због тога се утврђује редослед тема о којима ће се на седници расправљати. У Републици Србији предлог дневног реда седнице Народне скупштине припрема председник Народне скупштине.
У парламенту се на седницама одлуке о појединим тачкама дневног реда доносе гласањем. Кад је гласање јавно, гласа се дизањем руке или, у случају електронског гласања, притиском на дугме, које се налази на клупи парламенталаца. Али, гласање може бити и тајно и тада се може обављати путем гласачких листића, који се након обављеног гласања убацују у гласачку кутију. За доношење одлуке обично је довољно кворумска већина, тј. већина гласалих од кворума присутних. Али, за одлучивање о одређеним питањима, устав може захтевати апсолутну или квалификовану већину. Тада је реч о већини чланива који чине парламент, тј о већини која се израчунава према у уставу утврђеном броју чланова парламента. То је уставна већина. Према Уставу Републике Србије од 2006., правило је да Народна скупштина доноси одлуке већином гласова народних посланика на седници на којој је присутна већина народних посланика, односно кворумском већином.
Трећи круг питања из области из унутрашњие организације парламента обухвата парламентарна радна тела и парламентарне функционере.
Два су облика рада парламента: у пленуму, на седницама, и у парламентарним одборима, на њиховим седницама. Парламентални одбори су помоћна радна тела парламента, који помажу парламенту у раду и доприносе ефикасности тога рада. У парламенталним одборима се претресају питања и припремају предлози за доношење одлука на парламенталним седницама, како би парламент могао ефикасније да ради. Понекад се, због обимности послова којима се парламент бави и спорости парламентарне процедуре, парламентарним одборима може поверити и одлучивање о питањима која су у надлежности парламента.
Данас је правило, са свега неколико изузетака да су парламентални одбори унутрашња радна тела парламента, односно њихових домова, која немају овлашћења власти. Њихова функција своди се на припремање рада парламента, односно домова и на олакшавање остваривања надлежности парламента. Та уопштена функција може се рашчланити на два основна подручја: на подручје законодавства и законодавног поступка и на подручје контроле егзекутиве. На подручју законодавства и законодавног поступка основна улога парламентарних одбора је да размотре текст предлога закона, поднесу на тај текст амандмане, уколико их имају, и да о свему, преко известиоца одбора, известе пленум. На подручју контроле егзекутиве, парламентарни одбори, у зависности од система власти, могу имати различита овлашћења, од персоналних до функционалних.
Парламентарни одбори се конституишу као стална радна тела парламента са специјализованим делокгугом.
С обзиром на то да парламентарни одбори помажу парламенту у раду, да је њихов делокруг део делокруга парламента, у одборима се налазе искључиво чланови парламента, а знатно ређе постоје и друкчија решења, према којима се одбор састоји и од непарламентараца. Приликом избора чланова одбора, води се рачуна о страначком саставу парламентараца. Води се рачуна о заинтересованости, односно о релативној стручности парламентараца за рад у одговарајућим одборима. Чланове одбора предлажу парламентарне групе, сразмерно броју својих парламентараца у парламенту. Чланове одбора бира парламент на пленарним седницама, за мандатни период за који је и сам изабран. Председника одбора, који је најчешће само председавајући у одбору, без посебних сопствених овлашћења, или бира сам одбор или га именује парламент, односно одговарајући дом. О ставовима и мишљењима одбора пленум не извештава председника одбора, него посебан известилац из реда чланова одбора. Његова је дужност да на парламентарним седницама објашњава и брани став и мишљење одбора.
Посебну мрежу парламентарних одбора има дводомни парламент. Ту сваки дом има сопствену мрежу одбора, између којих постоји пуни паралелизам. Постоје и заједнички одбори парламента, за парламент као целину, најчешће састављени на начелу паритета, тј. једнаке представљености оба дома.
Парламентални функционери су високи званичници у парламенту, који то своје звање стичу на основу својства парламентараца. Њих у то звање бирају парламентарци на пленарним седницама парламента, односно његових домова. Постоје лица задужена за сазивање седница, председавање на седницама, вођење седница, успостављање реда. Ти функционери су председник парламента, председници домова, потпредседници, председници парламентарних одбора. Најважнију улогу међу њима имају председник парламента, односно председници домова. Председник парламента је председавајући на парламентарним седницама
Будући да је једнодомно тело, Народна скупштина Републике Србије има једног председника. Народна скупштина већином гласова свих народних посланика бира председника и једног или више потпредседника Народне скупштине. Председник Народне скупштине представља Народну скупштину, сазива њене седнице, председава њима и врши друге послове одређене Уставом, законом и пословником Народне скупштине. Функција представљања Скупштине подразумева да председник обавља следеће послове: општи у име Скупштине са другим државним огранима и са појединцима; води преписку Скупштине и потписује акте Скупштине; издаје и потписује народним посланицима легитимације; заступа Скупштину на разним свечаностима, итд. Функција руковођена радом Скупштине подразумева да председник: отвара и закључује седнице Скупштине, предлаже дневни ред седница, даје реч говорницима, ставља предмет на гласање и проглашава резултат гласања, води рачуна о поштовању и примени пословника Скупштине. С обзиром на то да се председник Републике бира на непосредним изборима, председник Скупштине расписује изборе за председника Републике 90 дана пре истека мандата председника Републике, тако да се избори окнчају у наредних 60 дана у складу са законом. Према Закону о локалним изборима, изборе за одборнике расписује председник Народне скупштине.
Председнику Скупштине престаје функција пре истека времена на које је изабран оставком, разрешењем или престанком мандата народног посланика. У Републици Србији у случају подношења оставке председнику Народне скупштине престаје функција даном одржавања седнице на којој је поднео оставку, односно на првој наредној седници Народне скупштине, ако је оставку поднео између две седнице. Председник Скупштине може се разрешити функције пре истека времена на које је изабран према поступку предвиђеном за избор председника Скупштине. Престанком мандата народног посланика, председнику Народне скупштине престаје услов да буде изабран за председника Народне скупштине. Председник Скупштине не учествује у дебатама и гласању на седницама.
Распуштање парламента
Овај институт је први пут уведен у Француској. У Србији је он први пут уведен Законом о Народној скупштини од 1861. године. Распуштање парламента је акт владе (шеф државе) којим се окончава постојање једног сазива парламента пре редовног истека мандата на који је изабрана и тако проузрокују нови парламентарни избори. Распуштањем парламента држава остаје без законодавног органа, па се зато истовремено са распуштањем парламента расписују парламентарни избори у роковима одређеним у Уставу (закону). У вези са распуштањем парламента поставља се неколико правних питања: ко је носилац права распуштања парламента; из којих се разлога парламент може рспустити; каква је правна природа распуштеног парламента.
Кад је парламент дводоман, чешће је да је актом о распуштању парламента обухваћено распуштање само доњег дома, који је непосредно изабран од стране грађана, а не и горњег, који је изабран од стране посебних изабраних тела или постављен од стране шефа дражаве. У Италији су актом о распуштању парламента обухваћена оба његова дома.
Носилац овлашћења да распусти парламент је орган извршне власти, шеф државе или влада (у парламрнтарном систему власти). У председничком систему власти ово овлашћење не постоји. У класичном, монистичком парламентарном систему, то овлашћење припада стварно, ако већ не и номинално, влади, а не шефу државе. У теорији, посебно у Француској се разликују два облика овлашћења за распуштање парламента. Први је тзв. председнички или краљев, када шеф државе распушта парламент који је према њиму постављен непријатељски. Други је тзв. владин, којим влада распуштајући парламент расписује превремене изборе да би учврстила или да би повратила већину.
Разлози за распуштање парламента могу бити наведени у уставу или формулисани у облику бланко овлашћења. У првом случају разлози могу бити нведени врло конкретно и исцрпно, или крајње неодређено и уопштено. У другом случају влада (шеф државе) на основу слободне оцене распушта парламент, при чему употреба тог права није подвргнута никаквим условима осим, евентуално, у погледу форме, или времена кад га може употребити.
Кад је носилац овлашћења да распусти парламент шеф државе, могуће је да одлука о распуштању парламента производи дејство само кад је њу премапотписао први министар.
Део доктрине сматра да је распуштањем парламент привремено укинут, да је његов рад обустављен. Пошто постоји уставна могућност да се распуштени парламент састане у ванредним приликама (нпр. ванредно стање, ратно стање), то значи да распуштени парламент виртуелно постоји. Он је до избора новог парламента потенцијални парламент.
Према Уставу РС од 2006, овлашћење за распуштање Народне скупштине је подељено између председника Републике и Владе. Председник Републике може распустити Скупштину на образложени предлог Владе. У Уставу нису наведени разлози кад се Народна скупштина може распустити, што значи да Влада има слободу да мотивише свој предлог председнику Републике да распусти Скупштину разлозима која она нађе за сходно. Али председник Републике има исто слободу да прихвати или да одбије предлог Владе. Влада не може предложити распуштање Народне скупштине, ако је у скупштини поднесен предлог да јој се изгласа неповерење или ако је она сама поставила у Скупштини питање свога поверења. Народна скупштина не може бити распуштена ни за време ратног и ванредног стања. Председник распушта Народну скупштину указпм, а истовремено распуштањем Народне скупштине он расписује изборе за народне посланике, тако да се ти избори окончају најкасније за 60 дана од дана распуштања Народне скупштине. Распуштена Народна скупштина врши само текуће или неодложене послове, одређене законом. У случају проглашења ратног или ванредног стања поново се успоставља њена пуна надлежност, која траје до окончања ратног, односно ванредног стања. Устав разликује три случаја распуштања Народне скупштине ex constitutione:
- ако у року од 90 дана од дана конституисања не изабере Владу;
- ако не изабере нову Владу у року од 30 дана од изгласавања неповерења Влади;
- ако не изабере нову Владу у року од 30 дана од дана неизгласавања поверења.
КОЛОКВИЈУМ III
- Шеф државе -
Појам и еволуција
Шеф државе је државни орган који представља државу као целину. Тај орган може бити организован као монарх или као председник републике. Монарх је шеф државе који на тај високи државни положај није биран, него долази наслеђем, који ту власт врши без ограничења дужине мандата, формално доживотно, и који је као личност неповредива и неодговорна. Преседник републике је шеф државе који се на тај положај бира посредно или непосредно од стране бирача, чији је мандат одређен временски на неколико година, уз евентуално ограничење или без ограничења поновног избора и који је уз све то одговоран. Облици монархије: сталешка монархија, апсолутна монархија и уставна монархија. Монарх је у сталешкој монархији био само феудални владалац. Његова власт била је слаба. У апсолутној монархији монарх постаје суверени извор сваке власти у држави. Монархова власт је неограничена, његова воља је закон. У уставној монархији власт монархова је одређена уставом и она је постала ограничена политичким слободама грађана и установом народног представништва. Уставна монархија може бити дуалистичка и парламентарна. У дуалистичкој монархији има парламента, али нема парламентарног система. Краљ поставља министре независно од парламентарне већине, а ови њему једино одговарају за свој рад. У парламентарној монархији краљ влада, али не управља. Министре бира већина у парламенту, којој су министри и одговорни. У уставној парламентарној монархији монарх је само формални шеф извршне власти. Положај преседника републике је различит у преседничком и у парламентарном систему власти. У председничком систему власти, председник републике се бира непосредно од стране бирача, а његова овлашћења приближна су онима која има монарх у дуалистичкој монархији. У парламентарном систему председник републике се бира од стране народног представништва и он нема више власти од парламентарног монарха. У савременим државама шеф државе је носилац извршне функције државне власти. Извршна власт може бити моноцефална, бицефална и мешовита у зависности од тога да ли шеф државе ту функцију врши у целини или је дели са владом, као другим органом извршне власти. Моноцефална извршна власт постоји када целокупну извршну власт врши шеф државе, кад је шеф државе истовремено и шеф владе. У таквим државама влада као државни орган формално не постоји, нити има сопствена овлашћења. Бицефална извршна власт постоји кад постоје два посебна државна органа од којих сваки има сопствену надлежност из области извршне власти. Шеф државе је симболични, а влада је стварни носилац извршне власти. То је традиционални облик извршне власти у парламентарном систему. У мешовитом облику извршне власти влада утврђује и води националну политику, али јој се у вршењу одређених функција придружује и преседник републике.
Избор и организација
На положај шефа државе може се доћи на два начина: наслеђем и избором. У првом случају ради се о монарху и монархији, у другом о председнику републике и републици. Постоји и могућност да се на положај шефа државе дође путем оружане силе. Тада се ради о диктатору и диктатури. Шефа државе могу да бирају: парламент или бирачи непосредно. Председник републике којег је изабрао парламент има слабију демократску легитимност од председника републике којег су изабрали непосредно бирачи. Уколико је председник републике изабран непосредно од стране бирача, он онда има демократску легитимност исту као парламент, па му се зато поверава извршна власт у целини. Непосредан избор председника републике постоји у државама са моноцефалном извршном влашћу, каква извршна власт постоји у председничком систему. Непосредан избор председника републике карактеристичан је и за државе са мешовитим системом власти. Дужина трајања мандата (изборни период) председника републике у већини устава у свету јесте четири или пет година. У вези са могућношћу поновног избора на исту функцију, устави познају различита решења: ограничење поновног избора председника којем истиче мандат на само још један избор, али узастопно; ограничење према којем исто лице може бити изабрано за председника републике највише два пута, али то не мора бити узастопно и непостојање било каквих ограничења поновнoг избора. Шеф државе је инокосни орган. За разлику од монарха, који је увек инокосни орган, председник републике може бити организован и као колегијални орган. Колегијалност подразумева постојање више људи у органу који има облик комитета или директоријума којем се додељује извршна власт. У колегијалном органу одлуке се доносе већином гласова његових чланова. Сви чланови у колегијалном органу су једнаки, не постоји унутрашња хијерархија и подразумева ротирајућег председавајућег.
-У РС председник Републике бира се путем чистих непосредних избора. Изборе за председника Републике расписује председник Народне скупштине одлуком 90 дана пре истека мандата председника Републике, тако да се окончају у наредних 60 дана од дана расписивања избора. Од дана расписивања избора дo дана гласања не може проћи мање од 30 дана ни више од 60 дана. Одлука о изборима за председника Републике мора бити везана за одређен дан гласања. Тај дан мора бити дан кад се не ради: субота или недеља. Кандидата за председника Републике могу предложити политичка странка, коалиција политичких странака и група грађана. Групу грађана писменим споразумом оснива најмање десет бирача чији потписи морају бити оверени код суда и она не мора имати назив. Предлог кандидата може бити поднесен само ако га својим потписом код суда подржи најмање 10.000 бирача. Бирач може потписом подржати само једног кандидата. Предлог кандидата подноси се Републичкој изборној комисији најкасније 20 дана пре дана избора. Једини и довољан услов који мора испуњавати кандидат за председника Републике јесте да буде носилац бирачког права. РИК утврђује листу кандидата за избор председника Републике најкасније 15 дана пре дана одржавања избора, с тим што се редни број кандидата на листи утврђује жребом. На председничким изборима гласа се за само једног кандидата тако што се заокружује редни број испред имена и презимена кандидата. За председника Републике изабран је кандидат који је добио већину гласова бирача који су гласали, без обзира на одзив бирача. Ако ни један кандидат не добије већину гласова бирача који су гласали, гласање се понавља у року од 15 дана од дана првог гласања. У поновљеном гласању учествују само два кандидата која су у првом кругу гласања добила највећи број гласова. Ако више кандидата дели прво или друго место онда може да на поновљеном гласању учествује више од два кандидата. На гласачком листићу на поновљеном гласању први по редоследу је кандидат који је на првом гласању добио највише гласова. Уколико имају исти број гласова одређује се жребом редослед кандидата. На поновљеном гласању за председника Републике изабран је кандидат који је добио највећи број гласова, а ако на поновљеном гласању кандидати освоје исти број гласова, гласање се понавља у року од 15 дана. Изабраном прдседнику Републике мандат почиње да тече од дана полагања заклетве пред Народном скупштином. Ако Народна скупштина није у редовном заседању, или ако јој је престао мандат, састаје се да би председник Републике пред њом положио заклетву. Текст заклетве утврђен је у Уставу РС од 2006. Mандат председника Републике траје 5 година. Председнику Републике мандат не може истећи док траје ратно и ванредно стање, већ се продужава по сили Устава док не истекне три месеца од дана кад је престало ратно или ванредно стање. Нико не може више од два пута да буде биран за председника Републике. Битан је број избора на функцију председника Републике, а не пуни председнички мандат. Председник Републике не може обављати другу јавну функцију или професионалну делатност. Имунитет председника Републике исти је као имунитет народног посланика, а о њему одлучује Народна скупштина, већином гласова свих народних посланика. Тај имунитет има 2 облика: имунитет неодговорности и имунитет неповредивости. У случају престанка мандата или привремене спречености председника Републике замењује председник Народне скупштине, али најдуже 3 месеца. Председник Народне скупштине има уставну обавезу да се у времену док замењује председника Републике обаве председнички избори и тако изабере нови председник Републике. Председник Народне скупштине кад замењује председника Републике нема његова овлашћења. Устав РС не предвиђа институцију потпредседника Републике.